Ayudas de Estado
Este texto se ocupa de las ayudas otorgadas por los Estados. La legislación sobre ayudas estatales, que durante mucho tiempo se había visto eclipsada por el desarrollo de las libertades fundamentales y de las normas de competencia aplicadas a las empres
Ayudas Otorgadas por los Estados (Ayudas Estatales)
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Ayudas de Estado en el Derecho Europeo
1. Concepto, función y estructura básica de la legislación sobre ayudas estatales La competencia económica puede verse distorsionada por el comportamiento de las empresas en el mercado, así como por las intervenciones estatales. Las prácticas anticompetitivas y las interferencias en la estructura del mercado originadas por las empresas están cubiertas, en el ámbito de las normas de competencia (arts. 101 y ss. TFUE/ 81 y ss. CE) y la legislación secundaria relacionada, por la prohibición de los acuerdos restrictivos, la prohibición del abuso de posición dominante y por el control de las fusiones. Las intervenciones estatales que los tratados europeos consideran una amenaza para la competencia no falseada incluyen la asistencia financiera o el alivio de las cargas financieras concedidas por un Estado miembro a determinadas empresas o ramas de la economía (ayudas estatales) en la medida en que su posición competitiva frente a otros proveedores en el mercado interior mejore de tal forma que se falsee la competencia. A diferencia de las restricciones a la libertad de acción económica causadas directamente por las empresas, en este caso el efecto distorsionador se debe a la utilización de fondos públicos. En virtud del Derecho de la Unión, el control de este tipo de ayudas financiadas con recursos de los Estados miembros se efectúa mediante las normas sobre ayudas estatales codificadas en los artículos 107-109 del TFUE/87-89 CE. Estas normas se complementan con disposiciones sectoriales específicas sobre ayudas estatales en los ámbitos de la agricultura (art. 42 TFUE/36 CE) y el transporte (art. 93 TFUE/73 CE), así como con legislación secundaria basada en las disposiciones del tratado. El núcleo de la legislación de la UE en materia de ayudas estatales consiste en una prohibición preventiva de las ayudas estatales con exenciones tanto automáticas como discrecionales (véase 3. más adelante). La UE ha ampliado su régimen de ayudas estatales a sus relaciones jurídicas con varios países no comunitarios. El acuerdo de 1992 entre la CE y los Estados miembros de la AELC, por el que se establece el Espacio Económico Europeo (EEE), que concede a los Estados de la AELC acceso al mercado interior al tiempo que les compromete a cambio a adoptar el acervo del mercado interior, sigue esencialmente las normas sobre ayudas estatales del Tratado CE/TFUE. De forma muy similar, los acuerdos de asociación entre la UE y sus candidatos a la adhesión -destinados a adaptar sus legislaciones nacionales al derecho de la Unión- incluyen prohibiciones de ayudas estatales de acuerdo con las normas del Tratado CE/UEF. La UE y sus Estados miembros son partes de la OMC y, por lo tanto, están obligados por sus normas sobre subvenciones que, en su mayor parte, están incorporadas en los Arts VI, XVI y XXIII del GATT 1947/1994, así como en el Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias (Acuerdo SMC) de 1994. 2. Tendencias de desarrollo de la legislación sobre ayudas estatales La legislación sobre ayudas estatales, que durante mucho tiempo se había visto eclipsada por el desarrollo de las libertades fundamentales y de las normas de competencia aplicadas a las empresas, ha evolucionado notablemente en la última década. Los instrumentos jurídicos básicos de la reciente legislación secundaria sobre ayudas estatales incluyen un reglamento sobre normas de procedimiento para el control de las ayudas estatales (Reglamento de procedimiento, Reg 1999/659), la autorización para promulgar reglamentos de exención por categorías para tipos particulares de ayuda que quedarán exentos, en virtud de requisitos definidos de forma general, de la prohibición de las ayudas estatales (Reglamento de habilitación, Reg 1998/994) y un Reglamento general de exención por categorías (Reg 2008/800) basado en dicho Reglamento de habilitación. Las tendencias de la política jurídica en materia de ayudas estatales pueden identificarse del siguiente modo: (i) Todos los reglamentos de subvenciones públicas aprobados por la UE y sus Estados miembros conducen al resultado de que las subvenciones, bajo condiciones específicas, pueden aceptarse como un instrumento legítimo de gobernanza económica. (ii) Dentro de la UE, la intensidad del control de las ayudas estatales sigue siendo relativamente baja a nivel nacional, pero es relativamente alta en los casos de comercio transfronterizo. (iii) El objetivo principal del control de las ayudas estatales, es decir, evitar cualquier distorsión de la competencia dentro del mercado interior, se ha visto complementado cada vez más por el objetivo de reducir el volumen global de las ayudas estatales. (iv) Ha habido una tendencia a utilizar criterios económicos para determinar la legitimidad de las ayudas estatales (prueba del inversor en una economía de mercado para determinar si las inyecciones de capital por parte del Estado deben considerarse una ayuda; prueba del operador del mercado para la evaluación de las transacciones comerciales entre el Estado y las empresas; recientemente, la orientación del control de las ayudas estatales hacia objetivos económicos como el aumento del crecimiento y del empleo, así como la justificación de las ayudas estatales bajo el aspecto de las deficiencias del mercado). (v) Las normas específicas y las decisiones caso por caso están siendo sustituidas cada vez más por normas generales que simplifican el procedimiento de control de las ayudas estatales (por ejemplo, los reglamentos de exención por categorías). (vi) De este modo, las normas sustantivas y los instrumentos jurídicos de la legislación sobre ayudas estatales convergen con los aplicados a las normas de competencia. (vii) Dentro de su respectivo ámbito de aplicación, los reglamentos de exención por categorías dan lugar a una descentralización del control de las ayudas estatales en favor de los Estados miembros, debilitando así la autoridad exclusiva de control de la Comisión. (viii) Por otra parte, la legislación europea sobre ayudas estatales ha ido ganando de facto influencia sobre las políticas nacionales de ayudas estatales de los Estados miembros (por ejemplo, los efectos normalizadores de los criterios uniformes para la evaluación de las ayudas regionales), repercutiendo así incluso en ámbitos políticos en los que la Unión carece de competencias (por ejemplo, el derecho fiscal). 3. Aplicación detallada de la legislación sobre ayudas estatales a) Prohibición de las ayudas estatales La prohibición de las ayudas estatales establecida en el Art 107(1) TFUE/87(1) CE implica que existe una ayuda estatal definida como: (i) cualquier ventaja (ii) que favorezca a determinadas empresas o a determinadas ramas de producción (iii) que sea concedida por un Estado miembro o mediante fondos estatales. Para desencadenar la prohibición, la ayuda estatal debe (iv) falsear o amenazar con falsear la competencia y (v) afectar al comercio entre los Estados miembros. Ni la distorsión de la competencia ni su repercusión en el comercio de la UE tienen que ser de un cierto (vi) alcance apreciable. (i) Una ventaja comprende cualquier beneficio económico que pueda obtener el beneficiario. La disposición se refiere a las ayudas "bajo cualquier forma" y, por lo tanto, está sujeta a una interpretación amplia. Es el efecto objetivamente favorecedor de una ayuda lo que es crucial y no el tipo o la forma jurídica que adopte la ayuda. Aparte de los pagos netos en metálico o las prestaciones en especie concedidas por un Estado (subvenciones en sentido estricto), el concepto de ayuda también incluye las medidas que liberan a las empresas de las cargas financieras que normalmente tendrían que soportar (véase la decisión fundamental en el asunto 30/59 del TJCE - Steenkolenmijnen [1961] Rec. 1, 43). Por lo tanto, medidas como la ayuda directa a la inversión; las fianzas y garantías estatales; las bonificaciones de intereses; la desgravación fiscal o la reducción de las cotizaciones a la seguridad social; el suministro de bienes y servicios o la cesión de bienes inmuebles para su uso a precios rebajados; y la prórroga del pago o la condonación de deudas a las autoridades públicas están, entre otras, cubiertas por la disposición. Que las transacciones comerciales entre el Estado y las empresas impliquen una ventaja depende de si la compensación por la actuación del Estado se ajusta a las normas del mercado ("prueba del operador del mercado"). Las aportaciones estatales de capital propio o ajeno a las empresas deben evaluarse según la conducta de un inversor o acreedor en una economía de mercado. La cuestión de si los pagos compensatorios a empresas encargadas de la gestión de servicios de interés económico general (Art 106(2) TFUE/86(2) CE; servicios públicos) implican ayuda estatal ha cobrado especial atención recientemente. No existe ayuda estatal cuando a la empresa se le han confiado obligaciones de servicio público jurídicamente vinculantes y claramente definidas, cuando la compensación se calcula sobre la base de criterios transparentes sin superar los costes adicionales causados por las obligaciones de servicio y cuando la empresa encargada de las obligaciones fue elegida con arreglo a un procedimiento de contratación pública o cuando la compensación se calcula en función de los costes de una empresa media y bien gestionada (TJCE, asunto C-280/00 - Altmark Trans [2003] Rec. I-7747, apartado 87). Si no se cumplen estas condiciones, los pagos compensatorios se consideran ayudas estatales que, no obstante, pueden aprobarse. (ii) La ventaja económica debe concederse a determinadas empresas o determinadas ramas de producción. El requisito de selectividad marca el umbral entre las medidas que confieren una ventaja específica a determinadas empresas -que están sujetas al control de las ayudas estatales de la UE- y las medidas generales de promoción que favorecen indiscriminadamente a las empresas de toda una economía -que están reguladas exclusivamente por los Estados miembros-. Incluso las medidas que favorecen a grandes grupos de empresas se consideran ayudas estatales si se conceden sobre la base de requisitos objetivos de acceso (por ejemplo, las medidas que fomentan la creación de empresas). Por otra parte, el trato diferenciado de las empresas no constituye una ventaja selectiva siempre que esté justificado por la naturaleza o el régimen general del ordenamiento jurídico respectivo (TJCE, asunto C-75/97 - Bélgica contra Comisión, Rec. 1999, p. I-3671, apartados 34 y siguientes). (iii) Para que se considere ayuda estatal, la ventaja debe concederse directa o indirectamente a través de recursos estatales y, en consecuencia, debe suponer una carga financiera para los fondos públicos (TJCE Asunto C-379/98 - Preussen Elektra [2001] REC I-2099, párrafo 58). Las transferencias financieras realizadas exclusivamente entre empresas no están sujetas al control de las ayudas estatales, incluso si dichas transferencias siguen una normativa estatal. (iv) Existe una distorsión de la competencia que desencadena la prohibición de las ayudas estatales cuando la ayuda refuerza la posición de mercado del beneficiario frente a competidores reales o potenciales (TJCE, asunto 730/79 - Philip Morris, Rec. 1980, p. 2671, apartado 11). Cualquier interferencia con la igualdad de oportunidades en la competencia es suficiente para constituir una distorsión. (v) La competencia de la UE sólo se extiende a las ayudas que tienen un efecto sobre el comercio entre los Estados miembros (normas de competencia (aplicabilidad)). Por lo tanto, las ventajas que sólo afectan a los mercados locales dentro de un Estado miembro están sujetas únicamente a la jurisdicción del Estado respectivo. (vi) A diferencia de lo que ocurre con la prohibición de los cárteles (prohibición de acuerdos restrictivos y exenciones), en el contexto de las ayudas estatales la jurisprudencia no exige que la distorsión de la competencia o el impacto sobre el comercio tengan un efecto apreciable. Sin embargo, la Comisión fundamentó el alcance de la discrecionalidad que debe ejercerse en el control de las ayudas estatales mediante normas sobre las ayudas de minimis (Reg 2006/1998), eximiendo así a las ayudas estatales por debajo de un determinado umbral de la prohibición de las ayudas estatales y de los requisitos de notificación. b) Exenciones de la prohibición de ayudas estatales Las ayudas estatales cubiertas por el Art 107(1) TFEU/87(1) CE pueden ser compatibles con el mercado interior y por lo tanto permisibles según (i) una exención automática de acuerdo con el Art 107(2) TFEU/ 87(2) CE o (ii) una exención discrecional de acuerdo con el Art 107(3) TFEU/87(3) CE. La facultad de decidir sobre las exenciones corresponde a la Comisión. La Comisión aplica instrumentos como (iii) los reglamentos de exención por categorías, así como (iv) los marcos, directrices y comunicaciones de la UE con el fin de eximir en general de la prohibición a determinados tipos normalizados de ayudas estatales y hacer más transparente el ejercicio de su facultad discrecional. Mientras que la prohibición de las ayudas estatales se centra en su efecto distorsionador sobre la competencia, las exenciones se refieren a la finalidad específica de las respectivas ayudas estatales. (i) Según las exenciones automáticas, los siguientes tipos de ayudas estatales son compatibles con el mercado interior: las ayudas de carácter social concedidas a consumidores individuales y que supongan un beneficio indirecto para determinadas empresas o ramas de la economía, siempre que dichas ayudas se concedan sin discriminación relacionada con el origen de los productos en cuestión (por ejemplo, desgravaciones fiscales por la compra de productos ecológicos; Art 107 (2)(a) TFUE/87(2)(a) CE); las ayudas concedidas en relación con catástrofes naturales u otros acontecimientos de carácter excepcional (subsección b); las ayudas destinadas a compensar las desventajas económicas causadas por la división de Alemania (por ejemplo, la destrucción de infraestructuras; subsección c). Si una ayuda entra dentro de una de estas exenciones, la Comisión carece de poder discrecional y debe declararla compatible con el mercado interior. (ii) Las exenciones discrecionales, sin embargo, al ser de mayor relevancia práctica, confieren un poder discrecional considerable a la Comisión. Los factores primordiales que deben sopesarse en todos los grupos de casos son el interés de la UE en ayudar a los beneficiarios y el objetivo de la legislación sobre ayudas estatales de evitar que se falsee la competencia en el mercado interior. Las exenciones discrecionales sujetas a la aprobación de la Comisión incluyen: ayudas regionales destinadas a favorecer el desarrollo económico de regiones desfavorecidas en las que el nivel de vida sea anormalmente bajo o en las que exista una grave situación de subempleo (Art 107(3)(a) TFUE/87(3)(a) CE); ayudas destinadas a fomentar la realización de proyectos importantes de interés común europeo (por ejemplo, proyectos de investigación y desarrollo de varios Estados miembros) o a poner remedio a una grave perturbación en la economía de un Estado miembro (subsección b); ayudas destinadas a facilitar el desarrollo de determinadas actividades o de determinadas regiones económicas (por ejemplo, ayudas de salvamento y de reestructuración, ayudas horizontales de investigación y protección del medio ambiente, ayudas regionales a las regiones desfavorecidas; subsección c); ayudas destinadas a promover la cultura y la conservación del patrimonio (subsección d). Además, el Consejo puede autorizar otras categorías de ayudas que sean compatibles con el mercado interior (subsección e); dicha autorización se utilizó para las ayudas a la construcción naval y a la minería del carbón. (iii) Desde 1998, la Comisión está facultada para autorizar con carácter general determinadas categorías de ayudas mediante reglamentos de exención por categorías, siempre que cumplan ciertos requisitos (Reglamento de habilitación, Reg 1998/994). La autorización de la Comisión se refiere a las ayudas horizontales en beneficio de las pequeñas y medianas empresas, la investigación y el desarrollo, la protección del medio ambiente, el empleo y la educación, así como a las ayudas regionales. Actualmente, la UE está ampliando la cobertura de los reglamentos de exención por categorías. El objetivo de estos reglamentos es eximir a la Comisión del examen de los casos individuales de ayudas estatales cuando puedan establecerse criterios generales sobre su compatibilidad con el mercado interior y cuando su efecto sobre la competencia no sea preocupante. Las ayudas estatales que entran en el ámbito de aplicación de los reglamentos de exención por categorías están exentas del requisito de notificación previa a la Comisión. Es el Estado miembro y no la Comisión quien examina si la ayuda cumple los requisitos de exención, descentralizando y acelerando así el control de las ayudas estatales. En 2008, la Comisión adoptó un reglamento general de exención por categorías que fusionaba las exenciones por categorías anteriores y ampliaba su cobertura a otros tipos de ayudas estatales (Reglamento general de exención por categorías, Reg 2008/800). Para entrar en el ámbito de aplicación del reglamento general de exención por categorías, la ayuda debe, entre otras cosas, no superar determinados umbrales, ser objetivamente calculable (transparente), tener un efecto incentivador y observar una determinada relación entre los costes subvencionables y el importe de la ayuda recibida (intensidad de la ayuda). Para garantizar un control continuo de las ayudas estatales, los Estados miembros están obligados a informar a la Comisión, y ésta supervisa periódicamente las medidas de ayuda aplicadas en virtud del reglamento general de exención por categorías. (iv) Con el fin de aumentar la seguridad jurídica y la transparencia, la Comisión publicó directrices, marcos y comunicaciones de la UE en los que se indican las normas que aplica para determinar la admisibilidad de las ayudas estatales en casos típicos (como, entre otros, en el caso de las ayudas regionales de orientación horizontal, las ayudas para la protección del medio ambiente, las ayudas para fomentar las inversiones de capital riesgo, las ayudas de salvamento y reestructuración, determinadas ayudas sectoriales y las medidas de ayuda especiales como las garantías estatales y el seguro de crédito a la exportación). c) Tipos específicos de ayudas estatales (i) Las ayudas estatales en ámbitos de políticas particulares de la UE están sujetas a reglamentos específicos, por ejemplo, en el sector de los productos agrícolas (art. 42 TFUE/36 CE), en el sector del transporte (art. 93 TFUE/73 CE) o con respecto a la libertad de establecimiento (art. 50(2)(h) TFUE/44(2) CE). (ii) Además de las ayudas concedidas por los Estados miembros, la propia UE concede ayudas financieras con cargo a los fondos comunitarios sobre la base de sus propias competencias establecidas en el Derecho primario de la UE (ayudas comunitarias). Para ello dispone de numerosos instrumentos financieros como los fondos estructurales, los fondos regionales, los fondos sociales o los fondos de cohesión. Estos tipos de ayuda no están sujetos directamente al control de las ayudas estatales codificado en los artículos 107 y siguientes del TFUE/87 y siguientes del Tratado CE, ya que no se conceden "mediante fondos estatales". No obstante, las instituciones de la UE deben respetar las normas de competencia de la Unión y evitar que la competencia en el mercado interior se vea falseada por las ayudas de la UE. d) Procedimientos de control de las ayudas estatales El artículo 108 TFUE/88 CE sólo contiene los principios básicos de procedimiento del control de las ayudas estatales, mientras que los detalles de la supervisión y la aplicación se codifican en las normas de procedimiento dictadas por el Consejo sobre la base del artículo 109 TFUE/89 CE (Reglamento de procedimiento, Reg 1999/659). El control de las ayudas estatales en la UE se estructura básicamente como una supervisión preventiva unida a la obligación de los Estados miembros de notificar a la Comisión los planes de concesión de una ayuda. En principio, la autoridad para evaluar si una ayuda se ajusta a la legislación sobre ayudas estatales y si se cumplen las condiciones para una exención corresponde exclusivamente a la Comisión. Sin embargo, los reglamentos de exención por categorías y la norma de minimis provocan, dentro de su ámbito de aplicación, una descentralización de los poderes de decisión hacia los Estados miembros, que deciden en primera instancia si se cumplen los requisitos de estas exenciones. Hay que distinguir entre las ayudas estatales previstas ("nuevas") y las "existentes". El procedimiento de evaluación relativo a las ayudas nuevas que no entran en el ámbito de aplicación de los reglamentos de exención por categorías o de otras exenciones específicas se pone en marcha mediante una notificación obligatoria a la Comisión efectuada por el Estado miembro (art. 2 del Reglamento de procedimiento). La obligación de notificación se extiende también a la modificación de ayudas existentes. En virtud de una prohibición autoejecutable, la ayuda estatal notificable no podrá llevarse a efecto hasta que haya sido autorizada por la Comisión (Art 108(3)3 TFUE/88(3)3 CE; Art 3 Reglamento de procedimiento). En los dos meses siguientes a la notificación, la Comisión realiza un examen preliminar para determinar si la medida en cuestión constituye una ayuda estatal y si existen dudas sobre su compatibilidad con el mercado interior. Si la Comisión considera que no existe ayuda estatal o que la ayuda es compatible con el mercado interior, adopta una "decisión de no plantear objeciones" y la ayuda puede llevarse a efecto. En caso contrario, la Comisión inicia el procedimiento de investigación formal (art. 6 del Reglamento de procedimiento). No es hasta esta fase del procedimiento cuando las partes interesadas aparte del Estado miembro afectado (beneficiario, competidores, asociaciones profesionales, etc.) tienen la oportunidad de presentar observaciones. Las decisiones que ponen fin a los procedimientos formales de investigación pueden declarar que la medida en cuestión no constituye una ayuda (art. 7.2 del Reglamento de procedimiento), que existe una ayuda pero que se autoriza debido a su compatibilidad con el mercado interior ("decisión positiva", art. 7.3 -en su caso, sujeta a condiciones y obligaciones-, art. 7.4) o que existe una ayuda que no es compatible con el mercado interior y que, por consiguiente, no debe llevarse a efecto ("decisión negativa", art. 7.5). Las ayudas existentes aprobadas y concedidas en virtud de un régimen de ayudas (a diferencia de las ayudas individuales) están sujetas a una revisión continua por parte de la Comisión, en cooperación con los Estados miembros (Art 108(1) TFUE/88(1) CE; Arts 17 y ss Reglamento de procedimiento). A tal efecto, los Estados miembros están obligados a presentar a la Comisión informes anuales sobre los regímenes de ayudas estatales existentes. Cuando un régimen de ayudas existente, por ejemplo, deje de ser compatible con el mercado interior debido a cambios económicos, la Comisión emitirá una recomendación proponiendo medidas apropiadas al Estado miembro afectado (hasta la supresión del régimen de ayudas; art. 18 del Reglamento de procedimiento). Si no se llega a un acuerdo, la Comisión inicia un procedimiento de investigación formal similar al del caso de las nuevas ayudas (art. 19.2 del Reglamento de procedimiento). En el caso de una ayuda ilegal ejecutada por un Estado miembro sin la aprobación de la Comisión (Art 108(3)3 TFUE/88(3)3 CE), la Comisión puede ordenar la suspensión de la ayuda y su recuperación provisional de los beneficiarios (Art 11 Reglamento de procedimiento). Si el examen posterior de los requisitos sustantivos lleva a la conclusión de que la ayuda es incompatible con el mercado interior y no está cubierta por una exención, la Comisión adopta una "decisión de recuperación" definitiva que obliga al Estado miembro en cuestión a recuperar de los beneficiarios la ayuda ya proporcionada (art. 14 del Reglamento de procedimiento). Debido a la falta de normas de procedimiento a nivel de la UE, la recuperación de las ayudas ilegales debe efectuarse con arreglo a la legislación nacional. El procedimiento de recuperación debe aplicarse de forma que no sea discriminatorio en comparación con los procedimientos para litigios similares pero puramente nacionales (principio de equivalencia o no discriminación), y la aplicación del Derecho nacional no debe afectar al alcance y eficacia del Derecho de la Unión (principio de eficacia; TJCE Asuntos acumulados 205-215/82 - Deutsche Milchkontor [1983] Rec. 2633, apartados 22-3; los principios de no discriminación y eficacia surgen del art. 10 CE/en gran parte sustituido por el art. 4.3 TUE (2007)). El principio de eficacia excluye en gran medida, entre otras cosas, la aplicación de las normas nacionales de protección de la confianza legítima en la medida en que dichas normas imposibilitarían la recuperación de una ayuda concedida ilegalmente (véase el asunto del TJCE C-24/95 - Land Rheinland-Pfalz contra Alcan Deutschland GmbH [1997] REC I-1591, apartados 49 y siguientes, 54). Incluso si una ayuda estatal que inicialmente había sido ilegal debido a una infracción de la cláusula de statu quo fuera evaluada posteriormente como legal por la Comisión, deben recuperarse los beneficios obtenidos durante el periodo de ilegalidad (TJCE, asunto C-199/06 - CELF, Rec. 2008, p. I-469, apartados 51 y siguientes). Además, los tribunales nacionales se enfrentan especialmente a la tarea de proteger a los competidores del beneficiario contra los efectos de las ayudas estatales ilegales. De ahí que los competidores puedan recurrir, en determinadas condiciones, a demandas de medidas cautelares, supresión de perjuicios o indemnización por daños y perjuicios (véase TJCE, asuntos acumulados C-6/90 y C-9/90 - Francovich [1991] Rec. I-5357, párrafos 28 y siguientes). 4. Proyectos, evolución futura En 2005, la Comisión Europea publicó su "Plan de Acción de Ayudas Estatales" en el que presentaba reformas fundamentales de la legislación de la UE en materia de ayudas estatales y que fue considerado como el proyecto de reforma más importante en el ámbito del derecho de la competencia. El principio rector subyacente del plan es lograr "menos ayudas estatales y mejor orientadas". Además de reducir el volumen total de ayudas estatales, las ayudas restantes se orientarán mejor hacia objetivos horizontales de interés común. El control de las ayudas estatales se mejorará utilizando un "enfoque económico más refinado" que se espera evalúe con mayor precisión los efectos positivos y negativos de una ayuda estatal en el mercado. Se espera que una mejor aplicación de las decisiones de la Comisión a nivel nacional, el refuerzo de la aplicación privada y un mejor control de la eficacia de las ayudas estatales contribuyan al objetivo de preservar el principio de una competencia no falseada mediante la legislación comunitaria sobre ayudas estatales. Revisor de hechos: Schmidt A continuación se examinará el significado.
¿Cómo se define? Concepto de Ayudas Estatales en la Unión Europea
"El originario Tratado de Roma tenía su fundamento en una filosofía marcadamente liberal", señala Adolfo J. Martín Jiménez, en "El régimen jurídico de las ayudas de Estado y las normas de naturaleza tributaria": "se pretendía que la asignación eficiente de recursos se produjera a través del correcto funcionamiento del mercado común, sin interferencias con relación a las distintas capacidades de los actores del mercado (“level playing field”). Tal principio de libre mercado, sin distorsiones a la competencia, se entendía que, además de conseguir la mejor y más eficiente asignación de recursos, impulsaba la inversión, la productividad y la innovación.
La intervención estatal, en este contexto, solo tenía sentido en el mercado allí donde persiguiera la corrección de fallos de mercado o tenga como fin la justicia social. Con esta filosofía, los redactores del Tratado de Roma incluyeron en él un precepto orientado a controlar las intervenciones estatales en el mercado. Tal mecanismo es el art. 87.1 Tratado CE, actual art. 107.1 TFUE, que, desde un principio, se aplica a cualquier intervención estatal sobre la economía, incluidos los tributos o incluso ciertas exacciones que cabría caracterizar como “parafiscales”. El art. 87.1 Tratado CE, actual art. 107.1 TFUE, define las ayudas de Estado como ventajas otorgadas por los Estados miembros, bajo cualquier forma, que distorsionen o amenacen con distorsionar la competencia o afecten al comercio al favorecer a ciertas empresas o producciones. Es decir, en principio, las normas nacionales que reúnan las características que recoge el art. 87.1. Tratado CE, actual art. 107.1 TFUE, se encontrarán prohibidas, si bien existen las siguientes excepciones: – Art. 87.2 Tratado CE / actual art. 107.2 TFUE: Se considerarán compatibles con el mercado común en todo caso (sin necesidad de aprobación por la Comisión): (1) las ayudas de carácter social concedidas a los consumidores individuales, siempre que se otorguen sin discriminaciones basadas en el origen de los productos; (2) las ayudas destinadas a reparar los perjuicios causados por desastres naturales o por otros acontecimientos de carácter excepcional; (3) las ayudas concedidas al objeto de favorecer la economía de determinadas regiones de la República Federal de Alemania, afectadas por la división de Alemania, en la medida en que sean necesarias para compensar las desventajas económicas que resulten de tal división.
– Art. 87.3 Tratado CE, actual art. 107.2 TFUE: Esta norma permite considerar compatibles con el mercado interior ciertas ayudas, de manera que es realmente el juicio de ponderación de la Comisión (el objetivo protegido se valora con la distorsión que supone a la competencia) el que determinará, con el control del TG y del TJUE, si la ayuda puede o no ser concedida. En realidad, esta es la disposición base de toda la política de ayudas de Estado de la Comisión, ya que con ella enlazan directamente todos los instrumentos sobre los que la Comisión emite normas o "soft-law" acerca de qué tipo de ayudas son compatibles con el mercado común. De acuerdo con este precepto, podrán considerarse compatibles con el mercado común (correspondiendo el poder de apreciación a la Comisión): (1) las ayudas destinadas a favorecer el desarrollo económico en regiones en las que el nivel de vida sea anormalmente bajo o en las que exista una grave situación de subempleo; (2) las ayudas para fomentar la realización de un proyecto importante de interés común europeo o destinadas a poner remedio a una grave perturbación en la economía de un Estado miembro; (3) las ayudas destinadas a facilitar el desarrollo de determinadas actividades o de determinadas regiones económicas, siempre que no alteren las condiciones de los intercambios en forma contraria al interés común; (4) las ayudas destinadas a promover la cultura y la conservación del patrimonio, cuando no alteren las condiciones de los intercambios y de la competencia en la Comunidad en contra del interés común; (5) las demás categorías de ayudas que determine el Consejo por decisión, tomada por mayoría cualificada, a propuesta de la Comisión.
Si bien en la jurisprudencia del TJUE cualquier ayuda cae en el ámbito de aplicación del art. 87.1 Tratado CE, actual art. 107.1 TFUE, en la práctica, la Comisión comenzó a pre- ocuparse de los casos donde las distorsiones fueran más evidentes, de manera que elaboró la denominada regla "de minimis", de manera que las ayudas por debajo de un determinado umbral cuantitativo no se considerarían como tales. Esta práctica se trasladó a una norma específica, como es el actual Reglamento de la Comisión 1998/2006 (que tomó como base jurídica el art. 2.1. del Reglamento del Consejo 994/98), que establece la “exclusión” del concepto de ayudas a aquéllas que no superen los 200.000 euros en tres años (100.000 para el sector de los transportes por carretera), aunque debe tenerse en cuenta que se excluyen determinados sectores con reglas específicas del ámbito de aplicación de esta normativa (pesquero, ciertas ayudas agrícolas, ayudas a la exportación, en el sector del carbón y ciertos sectores en reestructuración). En este sentido, también se establecen ciertas condiciones que debe cumplir la ayuda para ser considerada “de minimis”. También tiene relación directa con esta cuestión el Reglamento de la Comisión 800/2008 que establece la exención por categorías de la obligación de notificación de ciertas ayudas de intensidad limitada y fijada por la Comisión (por ejemplo, para PYMES, medio ambiente, I+D, empleo y formación etc.). El art. 88 Tratado CE atribuye a la Comisión de las Comunidades Europeas la competencia para decidir acerca de la compatibilidad de una medida con el mercado común o de su autorización de conformidad con los criterios que acabamos de mencionar (sobre la competencia exclusiva de la Comisión en materia de ayudas de Estado y el papel que puede desempeñar en este campo el Consejo de la UE, vid. la STJUE de 22 de junio de 2006, Comisión/ Consejo, Asunto C-399/03, Rec. I-5629). En primer lugar, los Estados miembros deben notificar a la Comisión todo proyecto de concesión de una nueva ayuda (art. 88.3 Tratado CE), con las excepciones antes identificadas, que no podrá llevarse a efecto antes de que la Comisión adopte una decisión autorizándola; la ausencia de notificación determinará la calificación de la ayuda como ilegal y, si es declarada incompatible con el mercado común, la obligación del Estado miembro de adoptar todas las medidas necesarias para obtener del beneficiario la recuperación de la ayuda con los correspondientes intereses desde la fecha en que estuvo la ayuda a disposición del beneficiario. Tal decisión, para el obligado a devolver la ayuda ilegalmente concedida puede tener evidentes consecuencias económicas (en el caso de los incentivos fiscales, debe reintegrase el importe de la exención, deducción etc. más el interés correspondiente), máxime si consideramos que el período de prescripción aplicable no es el de cuatro años establecido en el art. 66 de nuestra LGT, sino el más amplio de diez años que fijan las normas comunitarias (el interés aplicado será también el definido en las normas comunitarias y no el interés tributario de demora) (vid. el Reglamento 659/1999, pero sobre todo, en relación con el cómputo de la prescripción en un asunto tributario, la STGUE (Sala Tercera) de 30 de noviembre de 2009, República Francesa y France Telécom / Comisión, T-427/04 y T-17/05). Las consecuencias varían ligeramente para los incentivos fiscales que pudieran ser calificados como “ayudas existentes”.Entre las Líneas En este caso, la Comisión tiene el poder de exigir a los Estados miembros una modificación del régimen de las ayudas, la fijación de requisitos de procedimiento o la supresión del régimen.Entre las Líneas En relación con la normativa específica en esta materia, además de los art. 87-88 Tratado CE (actuales arts. 107 y 108 TFUE), la norma fundamental es el Reglamento CE n° 659/1999 del Consejo de 22 de marzo de 1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo 93 (actual art. 88) del Tratado CE (DO L 83, de 27 de marzo, p. 1). Se trata de la norma que regula los tipos de ayuda de Estado, los procedimientos a seguir por la Comisión en relación con cada tipo de ayuda y las consecuencias derivadas de la iniciación de estos procedimientos, así como de la decisión de la Comisión de recuperar una ayuda ilegal.Entre las Líneas En el ámbito tributario, son dos, fundamentalmente, los documentos de referencia en los que la Comisión ha examinado las consecuencias que las normas en materia de ayudas de Estado tienen sobre la normativa tributaria nacional. Se trata del Informe de la Comisión de 11 de noviembre de 1998 sobre la aplicación de las reglas de ayudas de Estado a las medidas relativas a la fiscalidad directa de las empresas (en adelante, “Informe de 1998”) y del Informe de 9 de febrero de 2004 sobre la aplicación del documento de 11 de noviembre de 1998 (en adelante, “Informe de 2004”). Si bien el Informe de 1998 trató de definir los criterios que guiarían a la Comisión en la aplicación de las normas en materia de ayudas de Estado a las normas tributarias en materia de imposición directa, como el Informe de 2004 y la jurisprudencia del TJUE han puesto de manifiesto, estos criterios se aplicarán también en relación con las normas en materia de tributos indirectos (vid. la Asunto C-159/01, Países Bajos/Comisión, Rec. 2004 I-4461). Por supuesto, los efectos de la jurisprudencia del TJUE en este ámbito no deben ser olvidados, ya que la definición de los perfiles del concepto de ayuda de Estado, en gran parte, además de por los trabajos de la Comisión, ha sido realizada por el Tribunal de Luxemburgo que, todo hay que decirlo, se ha mostrado bastante permisivo con la Comisión (el concepto amplio de ayuda que la Comisión emplea y el TJUE ha bendecido reafirma el poder de la primera de control y formulación de las políticas de ayudas de Estado que le atribuyen los arts. 107 y 108 TFUE), de tal manera que es habitual observar cómo medidas cuya naturaleza de ayuda de Estado podría ser considerada, cuando menos, dudosa no son cuestionadas por la jurisprudencia del TJUE (una notable excepción es la muy interesante Sentencia del Tribuna de Primera Instancia de 18 de diciembre de 2008, Goverment of Gibraltar y Reino Unido/Comisión, T-211/04 y T-215/04, Rec. II-3745).
Aviso
No obstante, no debe pensarse que, en esta materia, el TJUE se limita a seguir las decisiones tomadas por la Comisión, pues, en gran parte, la construcción de la política comunitaria en materia de ayudas de Estado sobre bases sólidas se debe a la jurisprudencia del TJUE vertida, sobre todo, en los años 70 y 80."
Código de Conducta en materia de fiscalidad empresarial
El Código de Conducta en materia de fiscalidad empresarial fue aprobado por la Resolución del Consejo de las Comunidades Europeas de 1 de diciembre de 1997. "Mientras que las ayudas de Estado tienen un régimen jurídico claro y las características de las mismas están definidas, señala Adolfo J. Martín Jiménez, en "El régimen jurídico de las ayudas de Estado y las normas de naturaleza tributaria", "en los arts. 87-88 Tratado CE (art. 107-108 Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea)1, correspondiendo la competen- cia en la apreciación de las mismas a las Comisión de las Comunidades Europeas, el Código de Conducta en materia de fiscalidad empresarial no es una auténtica norma jurídica, sino una iniciativa del Consejo de las Comunidades Europeas que, evidentemente, pretende producir efectos sobre ciertas normas tributarias de los Estados miembros, pero que no tiene fuerza jurídica vinculante (es decir, se trata de “soft-law”), de una iniciativa que tiene efectos sobre los ordenamientos jurídicos pero carece de la fuerza vinculante propia del Derecho en sentido estricto). Por tanto, ya desde un primer momento, podemos observar que la naturaleza del régimen comunitario de las ayudas de Estado y las iniciativas comunitarias relativas a la eliminación de ciertos regímenes que pudieran calificarse como dañinos o perniciosos, representadas por el Código de Conducta, es completamente distinta. De hecho, la finalidad es también distinta, mientras que el art. 107 TFUE pretende eliminar las distorsiones a la competencia que provocan las normas estatales (proteccionismos, guerras comerciales, medidas ineficientes etc.), el segundo busca acabar con cierta competencia fiscal entre Esta- dos que puede calificar de perniciosa. El Código de Conducta se dirige contra las medidas que implican un nivel anormalmente bajo de tributación, incluso no imposición, con respecto a los niveles normales o genera- les de un Estado.
Además, para que un régimen tributario pueda ser calificado como dañino a la luz del Código de Conducta se exige que reúna las siguientes características: (1) que su regulación esté limitada a no residentes o a operaciones con ellos; (2) que esté cerrado con respecto al mercado nacional; (3) que se conceda su disfrute incluso sin actividad real o presencia sustantiva en el Estado que ofrece el régimen; (4) que, en el caso de regímenes para multinacionales, se aparte de los principios establecidos por la OCDE; o (5) que el régimen carezca de transparencia." ..."las características que definen a las ayudas de Estado de naturaleza tributaria" -continúa Martín Jiménez (1)- "son bien distintas, pero, además, ni el ámbito geográfico de aplicación (el art. 87 Tratado CE, actual art. 107.1 TFUE, produce efectos en relación con los territorios definidos en el art. 299 Tratado CE, actuales arts. 349 y 355; pero el Código de Conducta se aplica también a otros territorios dependientes de los Estados, no incluidos en el citado artículo) ni los efectos de las normas sobre ayudas de Estado y el Código de Con- ducta resultan idénticos (en el contexto del Código existe la obligación de no crear nuevas medidas que presenten las características definidas y de eliminar, a más tardar en 2010, las existentes; los efectos resultantes de la aplicación del art. 87 Tratado CE, art. 107 TFUE, son completamente distintos). El desarrollo más importante del Código de Conducta puede encontrarse en el cono- cido como Informe Primarolo de 29 de noviembre de 1999, que identificó los regímenes tributarios de los Estados miembros que podían considerarse como dañinos o nocivos."
Ayudas Otorgadas por Los Estados en el Derecho Europeo
En el Diccionario Jurídico Espasa, Ayudas Otorgadas Por Los Estados se define como aquellas: "Reguladas en los arts 87 a 89 TCE (aa arts 92 a 94 TCE), dentro del capítulo dedicado al derecho de la competencia El principio general es la prohibición de las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones y siempre que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros. Sin embargo, existen ayudas compatibles con el mercado común y ayudas que pueden autorizarse. Son compatibles con el mercado común: las ayudas de carácter social concedidas a los consumidores individuales; las ayudas destinadas a reparar los perjuicios causados por desastres naturales; y las ayudas concedidas con objeto de favorecer la economía de determinadas regiones de la República Federal de Alemania. Pueden autorizarse: las ayudas regionales, las ayudas sectoriales; las ayudas generales destinadas a facilitar el desarrollo de determinadas actividades o regiones económicas; y las que determine el Consejo por mayoría cualificada a propuesta de la Comisión" (Europea).
Más sobre Ayudas de Estado
"Por lo que respecta al requisito de que otorgue un beneficio a una empresa", continua el Diccionario, "es indiferente la forma que adopte, con tal de que sea capaz de proporcionar una ventaja económica o financiera, de la que no se habría beneficiado en la práctica normal de su actividad y si reducen las cargas que pesan normalmente sobre su presupuesto. La Comisión es la encargada de controlar la legalidad de las ayudas estatales concedidas En caso de ilegalidad de una ayuda, puede obligar a la empresa beneficiaria a devolver la ayuda ilegalmente concedida, así como obligar al Estado miembro a suprimirla o modificarla y, llegado el caso, plantear un recurso de incumplimiento ante el TJCE" [ASZ]
Recursos
A continuación, ofrecemos algunos recursos de esta revista de derecho empresarial que pueden interesar, en el marco del derecho internacional económico, sobre el tema de este artículo.
Notas y Referencias
1. Adolfo J. Martín Jiménez, en "El régimen jurídico de las ayudas de Estado y las normas de naturaleza tributaria"
Véase También
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Unión Europea
Bibliografía
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