Directiva de Responsabilidad Ambiental
Este artículo es una ampliación de las guías y los cursos de Lawi. Aparte de ofrecer nuevas ideas y consejos clásicos, examina el concepto y los conocimientos necesarios para sobresalir, sobre la Directiva de Responsabilidad Ambiental. Puede ser de interés lo siguiente:
Te explicamos, en el contexto del medio ambiente, qué es, sus características y contexto.
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Derecho Europeo y Directiva de Responsabilidad Ambiental
1. El concepto de responsabilidad medioambiental El término "responsabilidad medioambiental" no se utiliza para caracterizar un área autónoma del derecho, sino como término descriptivo para denotar las disposiciones legales que tratan de la responsabilidad por daños causados por elementos medioambientales, como el aire, el agua o el suelo. El derecho de la responsabilidad medioambiental se encuentra en un estado de desarrollo continuo y está definido por actos legislativos nacionales, europeos e internacionales. En el ámbito de la responsabilidad medioambiental, hay que distinguir dos categorías diferentes de daños. En primer lugar, el daño a un interés privado -como la integridad personal o la propiedad- causado por la contaminación. En este caso, los elementos naturales son meros transmisores de emisiones nocivas. La segunda categoría, que se conoce como daño ecológico (puro), denota los casos en los que el perjuicio no es para un interés privado sino para el propio medio ambiente. El primer tipo de daños siempre ha sido objeto del derecho de daños o delictual, aunque no bajo el término de "responsabilidad medioambiental". Basado en la experiencia de varios autores, nuestras opiniones y recomendaciones se expresarán a continuación (o en otros artículos de esta revista, respecto a sus características y/o su futuro): Desde los tiempos de la antigüedad, el derecho privado se ha ocupado de casos en los que una persona ha sufrido daños como consecuencia de que otra persona contaminara los elementos naturales. Asimismo, los casos de daños ecológicos han perseguido a la humanidad durante toda su existencia, como la deforestación de la isla de Pascua y de grandes extensiones del Líbano, o el exterminio de mamíferos norteamericanos por grupos de población que emigraban allí desde Alaska. Sin embargo, durante siglos, el derecho de daños ha tratado estos casos de daños ecológicos con indiferencia. Sólo se concedía una reparación cuando el daño ecológico también constituía un daño a la propiedad privada. Los daños ecológicos puros causados a los recursos naturales que no se tenían como propiedad privada -como los animales no cazables, los hábitats naturales y el clima- quedaban fuera del ámbito de protección. Esta situación cambió con la Directiva de 21 de abril de 2004 sobre responsabilidad medioambiental en relación con la prevención y reparación de daños medioambientales (Dir 2004/35). Basado en la experiencia de varios autores, nuestras opiniones y recomendaciones se expresarán a continuación (o en otros artículos de esta revista, respecto a sus características y/o su futuro): Dentro de la Unión Europea, creó un marco uniforme de responsabilidad para determinadas categorías de daños medioambientales (véase 3. más adelante). La directiva se transpuso a la ley alemana sobre daños medioambientales (Umweltschadensgesetz) y a la normativa inglesa sobre daños medioambientales (prevención y reparación) de 2009. 2. Leyes nacionales Los Estados miembros europeos se enfrentan, en general, a riesgos medioambientales comparables, lo que supone retos similares para sus respectivos regímenes de responsabilidad. Las soluciones elegidas por los Estados miembros van desde la aplicación y el desarrollo de los sistemas tradicionales de responsabilidad (como la responsabilidad basada en la culpa o la responsabilidad objetiva, y el derecho de las molestias) hasta la creación de causas de acción específicas para la reparación de los daños medioambientales. En todas las jurisdicciones europeas, las disposiciones generales de la responsabilidad extracontractual también se aplican a los daños causados por la contaminación. Algunos países han modificado y desarrollado los principios de la responsabilidad basada en la culpa, por ejemplo, endureciendo el nivel de diligencia con respecto al funcionamiento de instalaciones potencialmente peligrosas, o invirtiendo la carga de la prueba con respecto al incumplimiento del deber de diligencia cuando se demuestra que el demandado no cumplió la normativa administrativa destinada a la protección del medio ambiente. La dependencia relativamente fuerte de la responsabilidad medioambiental de la normativa administrativa ha supuesto una puerta de entrada bienvenida para el legislador europeo (competencia legislativa de la UE), que influye indirectamente en los regímenes nacionales de responsabilidad de los Estados miembros estableciendo normas de conducta en el ámbito del derecho administrativo.
Un ejemplo reciente es la llamada Directiva "REACH" sobre los deberes de derecho público de las personas que manejan sustancias químicas, que ha tenido un gran impacto en la determinación de los deberes de diligencia de derecho privado (Dir 2006/121 de 18 de diciembre de 2006 por la que se modifica la Directiva 67/548 del Consejo relativa a la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas en materia de clasificación, embalaje y etiquetado de las sustancias peligrosas para adaptarla al Reg 1907/2006 relativo al registro, la evaluación, la autorización y la restricción de las sustancias y preparados químicos (REACH) y por el que se crea la Agencia Europea de Sustancias y Preparados Químicos). Junto a la responsabilidad extracontractual o delictiva, la responsabilidad objetiva se introdujo en la mayoría de los Estados europeos, aunque centrándose en los daños sufridos por los individuos como consecuencia de la contaminación, como lesiones personales o daños a la propiedad. Algunos Estados miembros, como Alemania, Grecia, Finlandia y Suecia, han promulgado leyes especiales sobre responsabilidad medioambiental. Por ejemplo, la Ley alemana de Responsabilidad Medioambiental de 1990 impone responsabilidad a los operadores de instalaciones potencialmente peligrosas (que se enumeran y especifican en la ley) por los daños causados por emisiones que puedan causar daños al cuerpo, la salud o la propiedad de una persona. En otros estados europeos, como Francia, Bélgica o Italia, se aplicaron a los daños causados por la contaminación las normas preexistentes sobre responsabilidad objetiva recogidas en los respectivos códigos civiles. En el derecho consuetudinario de daños inglés e irlandés, existe una norma sobre responsabilidad objetiva desde la sentencia de la Cámara de los Lores en el caso Rylands contra Fletcher [1868] LR 3 HL 330. Sin embargo, se aplica de forma muy restrictiva. Además, muchos Estados europeos cuentan con normas de responsabilidad "sectoriales", que se refieren únicamente a actividades concretas, como el funcionamiento de centrales eléctricas, la minería o la eliminación de residuos. El tercer enfoque de la responsabilidad medioambiental -aparte de la responsabilidad basada en la culpa y la responsabilidad objetiva- consiste en desarrollar el derecho de las molestias para convertirlo en un instrumento de protección medioambiental. En Escocia y los Países Bajos no se exige la prueba de la culpa para que alguien sea responsable en virtud de la ley de molestias. En general, los sistemas nacionales limitan el alcance de la protección a la vida, el cuerpo y la salud, y a la propiedad privada. En los casos en que la tierra ha sido contaminada, el propietario o terceros con un interés cualificado (como los arrendatarios (alquiler)) tienen derecho a una indemnización por daños y perjuicios. Antes de la promulgación de la Directiva de Responsabilidad Medioambiental, los daños puramente ecológicos no eran susceptibles de indemnización en la mayoría de los Estados miembros, a menos que el recurso medioambiental en cuestión se tuviera como propiedad privada, de modo que su propietario tuviera derecho a una indemnización. Las excepciones a esta norma (que perviven hasta nuestros días) se encontraban en Italia y Portugal. En Italia, el Estado -y en Portugal incluso los ciudadanos a título individual- podían demandar la reparación de daños ecológicos. Además, según la jurisprudencia de algunos Estados miembros europeos, como Bélgica, Francia, España y Suecia, el Estado, los particulares o las organizaciones ecologistas tenían legitimación para demandar siempre que pudieran demostrar un interés jurídico cualificado con respecto al recurso dañado. 3. La directiva europea sobre responsabilidad medioambiental a) Antecedentes legislativos La piedra angular del derecho de la Unión en materia de responsabilidad medioambiental es la Directiva de 21 de abril de 2004 sobre responsabilidad en relación con la prevención y reparación de daños medioambientales (Dir 2004/35), que debía transponerse al derecho nacional antes del 30 de abril de 2007. La directiva es el resultado de un proceso de deliberación de 15 años que estuvo precedido por una propuesta de directiva sobre responsabilidad civil por daños causados por residuos. Esta propuesta preveía una responsabilidad objetiva por los daños personales, materiales y ecológicos causados por los residuos, incluyendo en el concepto de "residuos" las emisiones de cualquier tipo. Encontró una fuerte resistencia y nunca llegó a promulgarse. En su lugar, la Comisión Europea centró sus esfuerzos en la creación de un régimen global de responsabilidad medioambiental, cuyas características básicas se publicaron en el Libro Blanco sobre Responsabilidad Medioambiental. En aquel momento, la idea era crear una directiva marco que hubiera impuesto una responsabilidad objetiva para cualquier tipo de daño causado por actividades peligrosas, es decir, daños personales y materiales, así como daños ecológicos. No fue hasta 2002 cuando la Comisión Europea abandonó este enfoque global y se centró en proponer una directiva que se ocupara exclusivamente de los daños ecológicos, dejando de lado los daños personales y los daños a la propiedad privada. b) Finalidad Según el art. 1, el objetivo de la directiva es crear un marco de responsabilidad medioambiental para prevenir y reparar los daños medioambientales basado en el principio de "quien contamina paga". La directiva no pretende ser un medio de armonización, sino un instrumento de política medioambiental. En consecuencia, el art. 16 permite a los Estados miembros mantener o promulgar disposiciones más estrictas que la directiva en materia de prevención y reparación de daños medioambientales. c) Ámbito de protección y requisitos previos para la responsabilidad El ámbito de protección de la directiva está limitado en varios aspectos. Para empezar, sólo son indemnizables los daños a los recursos naturales, es decir, las pérdidas ecológicas frente a las privadas. El apartado 3 del artículo 3 establece explícitamente que la directiva no otorga a las partes privadas un derecho de indemnización como consecuencia de un daño medioambiental. Por lo tanto, los propietarios de un hotel costero no tienen derecho a indemnización si la temporada de verano se echa a perder debido a una contaminación excesiva del agua del mar. Pero incluso los daños ecológicos sólo están cubiertos de forma fragmentaria, es decir, en la medida en que el daño pueda calificarse de menoscabo de especies protegidas, de determinados hábitats naturales o de contaminación del suelo. Si alguna de estas infracciones está causada por una actividad enumerada en el anexo III, como el funcionamiento de una actividad comercial considerada peligrosa para el medio ambiente, el operador deberá hacer frente a los costes de reparación o prevención de los daños causados. En el caso de las actividades no enumeradas en el anexo III, el operador sólo es responsable de los daños causados a las especies protegidas y a los hábitats naturales, e incluso entonces sólo bajo el requisito previo añadido de la culpa, es decir, la intención o la negligencia. d) Consecuencias de la responsabilidad Si el daño ecológico aún no se ha materializado, pero existe un peligro inminente de que se produzca, el art. 5 obliga al operador a tomar medidas preventivas. Si el daño ya se ha producido, el operador tiene la obligación de evitar que se produzcan más daños y de adoptar todas las medidas reparadoras necesarias en virtud del Art 6. El ámbito y el alcance de las medidas reparadoras exigidas se detallan en el Anexo II de la directiva. El anexo II establece una jerarquía de medidas reparadoras, que consiste en (1) la "reparación primaria", que es una medida reparadora que devuelve el recurso natural dañado a su estado básico o lo aproxima a éste; (2) la "reparación complementaria", es decir, las medidas reparadoras que compensan el hecho de que la reparación primaria no consiga restaurar el recurso dañado en su totalidad; y (3) la "reparación compensatoria", que es cualquier medida adoptada para compensar las pérdidas provisionales que se produzcan desde la fecha del daño hasta que la reparación primaria haya logrado su pleno efecto. Para los casos de contaminación del suelo, el Anexo II reduce notablemente la intensidad de las medidas de reparación, ya que el contaminador sólo tiene que eliminar una cantidad suficiente de las sustancias tóxicas para garantizar que el terreno deje de presentar un riesgo significativo de afectar negativamente a la salud humana. e) Legitimación Según los artículos 5 y 6, sólo las autoridades gubernamentales competentes pueden emprender acciones contra el contaminador. Las organizaciones privadas y los particulares no tienen derecho de acción. Sin embargo, las organizaciones no gubernamentales que promueven la protección del medio ambiente tienen derecho a dirigirse a la autoridad competente y solicitar que se tomen medidas contra el contaminador. f) Reparto de los costes El contaminador corre con los costes de reparación y prevención, independientemente de que repare el daño o de que la autoridad competente actúe en su nombre. Sin embargo, el contaminador queda liberado de este deber si puede demostrar que actuó sin culpa o -cuando la responsabilidad es estricta- si puede invocar con éxito la fuerza mayor. Otras dos defensas que se debatieron acaloradamente durante el proceso legislativo, a saber, la llamada defensa del "permiso" y la defensa del "riesgo de desarrollo", se dejaron para que las resolvieran las legislaciones nacionales de los Estados miembros. En virtud de la defensa del "permiso", el operador queda exculpado si actuó de plena conformidad con las condiciones de una autorización concedida por la autoridad competente, mientras que la defensa del riesgo de desarrollo se refiere a los casos en los que, en el momento de la emisión, el riesgo de daño no era previsible. g) Responsabilidad entre el derecho público y el privado En conjunto, la directiva ofrece un sistema de responsabilidad que se acerca más a las formas de responsabilidad pública, aplicadas por el gobierno en virtud de su poder de policía, que a la responsabilidad civil extracontractual o delictiva. En esencia, la directiva autoriza y obliga a las autoridades públicas a prevenir y remediar los daños a los intereses colectivos. Pueden hacerlo principalmente obligando a los operadores a actuar o, alternativamente, adoptando ellos mismos medidas correctoras. No obstante, la directiva incorpora algunos elementos de los regímenes de responsabilidad civil, como la distinción entre la responsabilidad basada en la culpa y la responsabilidad objetiva, y el reconocimiento de eximentes como la fuerza mayor, el riesgo de desarrollo y la actuación en cumplimiento de una autorización pública. 4. Conflicto de leyes Los casos internacionales de responsabilidad medioambiental se rigen por el Reglamento Roma II (Reg 864/2007) en lo que respecta a la ley aplicable. El artículo 7 establece una norma especial para las reclamaciones basadas en la responsabilidad por daños medioambientales. A diferencia de la directiva sobre responsabilidad medioambiental, el Art 7 Roma II se aplica tanto a los daños ecológicos como a los daños a intereses privados como la salud, la integridad corporal y los bienes personales. En cambio, el art. 7 no cubre las reclamaciones de reembolso a las autoridades públicas. En virtud de Roma II, el demandante que solicita una indemnización puede elegir entre la ley del país en el que se produjo el daño (Art 4 Roma II) y la ley del país en el que tuvo lugar el acto o hecho dañoso (Art 7 Roma II). Como consecuencia, el Art 7 impone un régimen de responsabilidad más estricto para la contaminación transfronteriza que para otros casos de agravios internacionales. El contaminador responde de los daños incluso cuando no es responsable en virtud de la ley del lugar del daño, siempre que la ley del país en el que se llevó a cabo la actividad dañosa apoye la reclamación. 5. Convenios internacionales Varios convenios internacionales inciden en el derecho de la responsabilidad medioambiental. Entre ellos, sólo uno sigue un enfoque global, es decir, no "sectorial", a saber, el Convenio de Lugano de 21 de junio de 1993. Prevé la responsabilidad objetiva de los operadores de actividades peligrosas por daños personales y materiales, así como por daños ecológicos, incluidos los costes de prevención. Sin embargo, este régimen de gran alcance nunca llegó a promulgarse. Junto a esta propuesta global, existen una serie de convenios sectoriales. Éstos, a su vez, sólo se han promulgado parcialmente y sólo pueden mencionarse aquí de forma superficial. La característica común de estos convenios a pequeña escala es que ordenan la responsabilidad objetiva únicamente para ciertos tipos de actividades peligrosas, siempre que dicha actividad tenga una dimensión internacional. Por ejemplo, el Convenio Internacional sobre Responsabilidad Civil por Daños Causados por la Contaminación de las Aguas del Mar por Hidrocarburos, de 1969, impone una responsabilidad objetiva a los armadores cuyos buques transporten hidrocarburos a granel (contaminación marina (indemnización)). El Convenio se complementa con el Convenio internacional sobre la constitución de un fondo internacional de indemnización de daños causados por la contaminación de hidrocarburos, de 1971. Este convenio protege a las víctimas de la contaminación por hidrocarburos proporcionándoles un fondo para cubrir las reclamaciones por daños cuando la reclamación por daños supere la responsabilidad del propietario del buque, cuando éste sea financieramente incapaz de cumplir sus obligaciones, o cuando la reclamación sea rechazada como resultado de una exclusión de responsabilidad. Los accidentes en centrales nucleares y otras instalaciones nucleares pueden tener consecuencias catastróficas y son, por tanto, un caso de regulación internacional. Por ello, existen varios convenios internacionales en este ámbito, en particular el Convenio de París sobre Responsabilidad Civil en Materia de Energía Nuclear de 1960, modificado por el Protocolo Adicional de 1964. El Convenio de París somete al operador de una instalación nuclear a una responsabilidad objetiva sujeta a un límite máximo de 15.000.000 de Derechos Especiales de Giro (unos 20.000.000 de euros). Además, el alcance de la protección se limita a los intereses privados de la vida, la salud y la propiedad, por lo que los daños puramente ecológicos no son indemnizables. Esto cambió con el Protocolo de 2004 del Convenio de París, que incluyó los daños ecológicos en el ámbito de protección del Convenio y aumentó el límite máximo a 700 millones de euros. 6. Perspectivas de armonización Aunque los Principios del Derecho Europeo de Daños no contienen normas específicas para la responsabilidad medioambiental, el Proyecto de Marco Común de Referencia (DCFR) proporciona una norma sobre responsabilidad civil por daños medioambientales. Según el art. VI-2:209 del DCFR, "las cargas soportadas por el Estado o la autoridad competente para restaurar elementos naturales sustancialmente dañados, como el aire, el agua, el suelo, la flora y la fauna, son daños jurídicamente relevantes" y, por tanto, indemnizables. Esta disposición transforma la responsabilidad principalmente pública prevista en la directiva en una forma de responsabilidad de derecho civil. También abandona el ámbito de protección fragmentado en favor de una protección integral de los recursos naturales. Basado en la experiencia de varios autores, nuestras opiniones y recomendaciones se expresarán a continuación (o en otros artículos de esta revista, respecto a sus características y/o su futuro): De este modo, el DCFR equipara las pérdidas privadas y los daños al medio ambiente. Revisor de hechos: Schindler
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Directiva sobre responsabilidad medioambiental en Derecho Marítimo
Asunto: derecho-maritimo. Ver E.U. Basado en la experiencia de varios autores, nuestras opiniones y recomendaciones se expresarán a continuación (o en otros artículos de esta revista, respecto a sus características y/o su futuro): Directiva sobre responsabilidad medioambiental, ver término marítimo legal en esta enciclopedia jurídica. Nota: traducido por William Lawrence
En Derecho Anglosajón
Hay información relativa a directiva de responsabilidad ambiental en el derecho marítimo anglosajón en la siguiente entrada de la plataforma de derecho marítimo: directiva de responsabilidad ambiental en inglés (Environmental Liability Directive).