Finanzas Públicas en China
Este artículo es una ampliación de la información sobre derecho financiero, en esta revista de derecho corporativo. Aparte de ofrecer nuevas ideas y consejos clásicos, examina el concepto y los conocimientos necesarios, en el marco de los aspectos jurídicos financieros, sobre las Finanzas Públicas en China. Te explicamos, en relación a los principios, prácticas y normas jurídicas financieras y bancarias, qué es, sus características y contexto.
Finanzas Públicas desde 1900 en China
A principios del siglo XX, las finanzas públicas de China se vieron amenazadas por una crisis internacional de la deuda que se desencadenó, pero no se limitó a las indemnizaciones de guerra, una crisis de la balanza de pagos que provocó una salida masiva de plata y un gasto deficitario por parte de los sucesivos gobiernos que dio lugar a la inflación y finalmente a la hiperinflación después de la Segunda Guerra Mundial (1937-1945). Aunque el Partido Comunista puso fin a la crisis de la deuda y la inflación a principios del decenio de 1950, la solidez de las finanzas públicas y la racionalidad del sistema de financiación pública sólo cobraron forma después de las reformas de 1978. El sistema de finanzas públicas de China se puso en marcha el 6 de noviembre de 1906, con un edicto imperial. El tribunal intentó poner fin a la anarquía financiera en la que había caído China desde las Guerras del Opio.
Reconoció que los métodos tradicionales de contabilidad pública no podían hacer frente ni a los gastos de guerra (y las indemnizaciones de guerra que los acompañaban) ni al rápido aumento de las importaciones. Aunque se consideraba que la crisis financiera formaba parte de la crisis política general, el edicto se concentraba en las reformas de la administración tributaria en lugar de buscar nuevas fuentes de ingresos.
Las reformas, que nunca se llevaron a cabo, introdujeron responsabilidades ministeriales para una Junta de Finanzas (Hubu). Esta junta debía organizarse en divisiones funcionales en lugar de territoriales, lo que reflejaba la versión Qing de la descentralización.
El edicto también, y por primera vez, estipulaba el control bancario en la gestión de los préstamos.
China Republicana (1911-1949)
Antes de que se pudieran probar las reformas imperiales, China se descentralizó, con diferentes alianzas políticas y militares que decían representar un gobierno "nacional".
En realidad, estas alianzas rara vez controlaban más que las inmediaciones de la ciudad en la que se convirtieron en su capital: Beijing, Nanjing y Chongqing.
La propagación de diferentes constituciones o programas que intentaban reformar las finanzas públicas seguía siendo un ejercicio de la palabra escrita o de las buenas intenciones. Cuatro factores caracterizaron las finanzas públicas en la China republicana:
el tamaño de la jurisdicción;
la falta de control financiero;
las transferencias intergubernamentales; y
el efímero surgimiento de la banca privada.
Los territorios controlados por caudillos "independientes", el Ejército Rojo o los japoneses limitaban el alcance geográfico de las finanzas públicas.
Además, ningún gobierno nacional tenía control sobre la recaudación de ingresos de las aldeas locales semiautónomas. Así pues, ninguna administración nacional podía gravar la agricultura, dejando sólo la estrecha base del naciente sector urbano como fuente de ingresos, ya que los aranceles estaban vinculados al servicio de la deuda (exterior).
Lo que se planteaba como transferencias intergubernamentales eran, de hecho, flujos de dinero a cambio de apoyo político o gastos de guerra. Los dos antecedentes de la banca privada (piaohao y qianzhuang) fueron incapaces de reformarse en bancos minoristas modernos y desaparecieron con el fin de la dinastía Qing (1644-1912).
Indicaciones
En cambio, la banca privada moderna surgió en 1912, pero no pudo desarrollarse en un mercado de capital lo suficientemente grande como para acomodar las necesidades privadas y estatales. Esto ocurrió por varias razones: los bancos se concentraron en Shanghai, el mercado de capitales siguió siendo pequeño, con un máximo de 106 bancos, y el incipiente mercado de capitales quedó estrangulado por el golpe bancario de 1935, tras el cual los bancos se vieron obligados a concentrarse en la emisión de bonos estatales en lugar de acciones y bonos corporativos.
China Socialista (1949-1978)
En 1949 China se unió como una jurisdicción, convirtiéndose en una zona de moneda única bajo un régimen normativo unitario.
China también introdujo un sistema socialista caracterizado por la desmonetización de la economía y la contracción del sector privado, lo que inevitablemente dio lugar a una reducción de la base impositiva. Entre 1949 y 1983, la tributación se limitó a:
un impuesto sobre la producción industrial y el comercio;
el impuesto sobre la agricultura; y
los aranceles.
Tema: aranceles. Tema: interferencias-en-el-comercio-internacional. Estas políticas condujeron a la domesticación de la inflación, que fue evitada por el racionamiento de bienes.
En lugar de aumentar los precios, las colas y las listas de espera indicaban que la demanda no podía encontrar una oferta (real) adecuada. En términos presupuestarios, las finanzas públicas en la China socialista se refieren a un gobierno pequeño. Por ejemplo, faltaban los enormes desembolsos para la seguridad social que caracterizan a las economías de mercado.
Sin embargo, en términos reales, el alcance de las actividades gubernamentales se maximizó, en el sentido de que ya no había diferencia entre el sector privado y el sistema de finanzas públicas.
Reforma China (Después de 1978)
A principios de los años 80, el Banco Popular de China comenzó a ejercer el control sobre la oferta y el intercambio de las tasas de interés, funcionando así como un banco central.
Sin embargo, seguía faltando un nuevo sistema fiscal "racional".
Traumatizados por las olas de inflación y las crisis de deuda del siglo XX, los dirigentes políticos se comprometieron a aplicar una estricta política antiinflacionaria y de comercio exterior que facilitara el acaparamiento de divisas. El reto para la China de la era de la reforma ha sido diseñar un nuevo sistema de finanzas públicas que responda a las fuentes de ingresos, asegurando al mismo tiempo que la fiscalidad no obstaculice la aparición de nuevas organizaciones e innovaciones conformes al mercado. Para alcanzar este objetivo, las reformas internas convirtieron a las empresas estatales y a las empresas colectivas en contribuyentes, y desde el decenio de 1990 todas ellas incorporaron también empresas.
En 1994 se introdujo un impuesto sobre el valor añadido (IVA) con una tasa unificada a fin de racionalizar los numerosos impuestos sobre bienes específicos, la mayoría de los cuales eran recaudados por los organismos gubernamentales locales.
En 2005 el impuesto sobre la renta, reintroducido por primera vez para las empresas mixtas extranjeras, se aplicó a todas las empresas, independientemente de su propiedad. La característica más destacada del sistema de finanzas públicas de China es su "federalismo fiscal".
China tiene dos sistemas tributarios: la administración tributaria nacional encargada de los impuestos nacionales normalizados y los contratos de participación en los impuestos locales. Este último significa que los organismos gubernamentales recaudan impuestos locales y se quedan con los ingresos o comparten un determinado porcentaje con las oficinas tributarias superiores. Así pues, las finanzas públicas se han convertido en un aspecto de la política central-local, en la que el centro (Beijing) transfiere el poder regulador al Estado local, a cambio del apoyo al curso general de la reforma.
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Desde el decenio de 1980, después de que se puso de manifiesto que las localidades se beneficiaban mucho más del desarrollo económico que el centro, el gobierno central ha tratado de corregir el desequilibrio financiero. Prohibió las sobretasas y los gravámenes locales, modificó las fórmulas de reparto de los ingresos fiscales (conjuntos), fortaleció la burocracia fiscal nacional y buscó una mejor coordinación de la transferencia intergubernamental de ingresos. Aunque las reformas simplificaron el proceso de asignación de ingresos al gobierno central, el efecto general ha sido limitado, como se muestra en la figura 1. Mientras que en el decenio de 1950 se produjo el surgimiento de instituciones monetarias eficientes, las instituciones fiscales surgieron entre 1980 y 2004. Aunque estas instituciones siguen en proceso de cambio, el nuevo marco institucional y la política monetaria y fiscal han dado resultados impresionantes.
En 2008, China tenía las mayores reservas de divisas del mundo y se había convertido en uno de los principales prestamistas de los mercados financieros internacionales.
Además, China ofrecía una convertibilidad limitada de su moneda; controlaba la oferta monetaria a través de un banco central con el fin de lograr la estabilidad de los precios mediante la vinculación unilateral del renminbi al dólar de los Estados Unidos; se convirtió en una economía abierta cuya integración en las cadenas de valor internacionales se ve facilitada por los bajos aranceles y la pertenencia a organizaciones internacionales; aplicó una política presupuestaria conservadora, evitando el gasto deficitario; rediseñó su base impositiva y sus tipos impositivos en consonancia con el crecimiento económico general y la expansión del sector empresarial privado; y utilizó los impuestos no sólo para la generación de ingresos sino también para fomentar o desalentar las actividades económicas.
China inició las reformas del sector bancario mucho más tarde que en otros sectores, lo que dejó a la economía con un mercado de acciones y bonos subdesarrollado, de modo que las acciones negociables (es decir, no de propiedad del gobierno) representan sólo un tercio de la capitalización bursátil. Sin embargo, es inexacto concluir de esta constatación que China copió "pragmáticamente" las mejores prácticas en materia de políticas monetarias y fiscales de otros países (desarrollados).
Pormenores
Por el contrario, China es un recordatorio de que diferentes instituciones y políticas pueden producir resultados positivos similares.
En la sección siguiente se describe cómo puede observarse cierto grado de continuidad en las instituciones financieras públicas de China y se señalan las características que parecen haber sido configuradas más por las propias prácticas pasadas de China que por las prácticas internacionales.
LA DEPENDENCIA DE LA TRAYECTORIA EN LA CREACIÓN DE INSTITUCIONES
Se pueden identificar tres características como "chinas", en el sentido de que son independientes y únicas de China:
ambivalencia en las relaciones centro-locales;
un eslabón perdido a nivel de base; y
distanciamiento financiero hacia la financiación local.
Ambivalencia en las relaciones centro-locales
La cuestión de cómo gobernar un imperio desde el centro político acompaña a todos los regímenes políticos.
La historia muestra que los experimentos con diferentes grados de descentralización siguen la funcionalidad y el poder, es decir, la necesidad de comprometerse con los titulares del poder local. Por lo general, un centro político transfiere el poder de regulación a las jurisdicciones territoriales (reino, provincia, estado) a cambio de apoyo político (y de paz) e ingresos estables. En China, sin embargo, se empleaban simultáneamente dos modos de gobierno, a saber, la administración fiscal centralizada y la agricultura fiscal descentralizada.
La única interrupción de esta tendencia se produjo durante la era socialista.
En 1980 China empezó a experimentar con la agricultura fiscal, a la que siguió (en el decenio de 1990) un sistema generalizado de reparto (de impuestos) (fenshuizhi).
Los impuestos nacionales (guojia shui) son administrados por una burocracia estatal, que funciona con un código fiscal unificado.
Los impuestos locales (difang shui) son administrados por las oficinas locales y están conectados a la oficina nacional de impuestos mediante contratos fiscales.
También se utilizan contratos fiscales entre los administradores locales de impuestos y las empresas individuales. Un contrato tipo de tres años define la obligación fiscal total, que luego se asigna a diferentes obligaciones fiscales.
En el cuadro 1 se ofrece una breve descripción del sistema de distribución de impuestos de 2006. Al igual que en las dinastías Ming (1368-1644) y Qing, la descentralización se refiere a la delegación del poder regulador y la distribución de los ingresos dentro de un régimen autoritario, en lugar de una separación de poderes basada en la constitución, como sugiere el término federalismo fiscal.
La descentralización se basa en diferentes administraciones tributarias y en la distribución de los ingresos, los más grandes de los cuales se distribuyen.
El eslabón perdido a nivel de las bases
Estrechamente vinculado al problema de la competencia entre administraciones tributarias y la distribución de los ingresos está el "fracaso" de la creación de una burocracia (tributaria) a nivel de condado e inferior.
La cuestión es si los diferentes regímenes querían o no penetrar más en la economía china. Por ejemplo, la dinastía Qing, como fuerza de ocupación, esperaba que los magistrados nacionales (Han) transfirieran los ingresos a la caja central (Manchú).
En este caso, la frontera entre la agricultura fiscal y los tributos se vuelve borrosa.
Otro ejemplo se produjo en la China nacionalista, donde las tambaleantes alianzas con los caudillos locales dejaron la autoridad fiscal local, en particular el impuesto sobre la tierra, en manos de quienes realmente controlaban la tierra. El intento más serio de establecer una administración unificada y controlada centralmente se produjo durante el Gran Salto Adelante con el intento de hacer de las comunas populares la unidad económica básica. Este esfuerzo se interrumpió a principios de la década de 1960, después de lo cual las brigadas de producción, o equipos de producción, volvieron a ser las unidades básicas de organización. Más recientemente, el distanciamiento entre el centro y el centro local es evidente en la constitución financiera de China, que distingue sólo entre impuestos nacionales y locales, sin especificar qué nivel subprovincial ejecuta qué tipo de autoridad fiscal. Nunca te pierdas una historia sobre derecho bancario y financiero, de esta revista de derecho empresarial:
Se deja más bien en manos de la provincia la forma de descentralizar aún más el poder regulador.
Alejamiento financiero hacia la financiación local
El distanciamiento fiscal con respecto a la financiación local es una consecuencia de la falta de un vínculo administrativo a nivel de base.
Más Información
Los organismos de la administración local, ya sean magistrados o municipios, siempre han dependido de fuentes de ingresos alternativas, muchas de las cuales siguen utilizándose. Estas fuentes incluyen los impuestos y las tasas habituales, como los denominados ingresos extrapresupuestarios (yusuanwaishouru) y los ingresos extrapresupuestarios (zhiduwaishouru). Basado en la experiencia de varios autores, nuestras opiniones y recomendaciones se expresarán a continuación (o en otros artículos de esta revista, en cuanto al derecho financiero y bancario, y respecto a sus características y/o su futuro): Históricamente, estas tasas se remontan a las épocas socialista y nacionalista, así como al "meltage fee" (haoxiano) de los períodos Ming y Qing. Como en el pasado, la fuente de financiación más importante, con diferencia, es la tierra de las zonas rurales de China, que está controlada, si no es propiedad, de los organismos gubernamentales locales.
En las zonas más ricas del sudeste de China, los beneficios de los negocios de la tierra suman aproximadamente el 60% del total de los ingresos, con lo que los organismos del gobierno local se independizan de la bolsa de dinero provincial o central.
La propiedad de la tierra y los contratos de arrendamiento han resurgido en China, con la diferencia de que los campesinos se enfrentan ahora a un terrateniente "corporativo" en forma de agencia gubernamental (o, en ocasiones, de la Administración Pública, si tiene competencia) local, que a menudo trabaja en cooperación con empresas de desarrollo. Las sobretasas (fei) y los acuerdos sobre tierras no son los únicos medios por los que los organismos de la administración local complementan los ingresos; las redes informales también son un factor decisivo.
Como sabían los condados y aldeas pobres de la China republicana y nacionalista de Qing, la financiación de incluso las tareas rutinarias depende de la cooperación o la cooptación de los no burócratas. Incluso las aldeas ricas en ingresos se benefician de la cooperación con los terratenientes, comerciantes o propietarios privados de empresas o firmas extranjeras, porque esto significa más ingresos fuera del control administrativo del presupuesto.
En otras palabras, lo que caracteriza aún más el sistema de finanzas públicas de China a nivel local es su dependencia de las redes informales para asegurar un recurso suficiente, si no una base impositiva próspera. Una de esas fuentes son los bancos locales que no son ni sucursales de bancos estatales ni empresas "privadas". Al igual que en el pasado, estos bancos no necesitan seguir prácticas comerciales "sanas", ya que el alcance de su actividad depende menos de los ahorros privados que de las transferencias financieras de las burocracias superiores y del flujo de efectivo que las empresas se ven obligadas a mantener en estos bancos.
En la mayoría de los casos, los bancos representan una especie de empresa conjunta entre los sucesores de los antiguos comerciantes (es decir, la nueva comunidad empresarial local) y los organismos gubernamentales locales. Esto señalaría otra dependencia de la trayectoria histórica -a saber, el mercado de capitales desaparecido o subdesarrollado- si no fuera por el hecho de que China, con su adhesión en 2001 a la Organización Mundial del Comercio, se había comprometido a liberalizar el sector financiero. Otra fuente de ingresos generada por la red es la participación minoritaria que los organismos gubernamentales locales mantienen en las empresas comerciales. Esas acciones indican algo más que una privatización inacabada del sector industrial local. A menudo se invita a los organismos de la administración local, si no a funcionarios públicos individuales, a convertirse en copropietarios, participando en la gestión diaria a cambio de patrocinio.
En otras palabras, mientras que los funcionarios gubernamentales se convierten en empresarios (al menos a tiempo parcial) por el control de los bancos y las empresas incorporadas, la comunidad empresarial local se convierte en un administrador (a tiempo parcial) encargado del buen funcionamiento de la economía local, como en el pasado. Datos verificados por: Marck
Órganos del Estado Central chino: historia desde 1949
Nota: para detalles de los Órganos del Estado Central chino, véase aquí. Tema: historia-economica. Tema: sistemas-economicos. Tema: politicas-economicas. Asunto: administracion-publica. Asunto: gestion-publica. Asunto: gestion-de-rrhh-en-el-sector-publico. Asunto: gobernanza-publica. Asunto: administracion-publica-en-el-mundo. Asunto: derecho-administrativo.
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