Fondo para el Medio Ambiente Mundial (FMAM)
Este artículo es una ampliación de la información sobre derecho ambiental, en esta revista de derecho de empresa. Aparte de ofrecer nuevas ideas y consejos clásicos, examina el concepto y los conocimientos necesarios para sobresalir, sobre este tema. Te explicamos, en el contexto del medio ambiente, qué es, sus características y contexto. El Fondo para el Medio Ambiente Mundial (Global Environment Facility, GEF por sus siglas en inglés) fue establecido en 1991 con el propósito de proveer donaciones y asistencia en proyectos que aporten a la protección de “beneficios ambientales globales”.
En la actualidad, 182 países son miembros del FMAM de los cuales 39 son países donantes, financiando proyectos en una de las cinco ventanas del fondo: biodiversidad, aguas internacionales, degradación de tierra, ozono, y contaminantes orgánicos persistentes. Es una institución internacional encargada de abastecer y canalizar recursos financieros a países en desarrollo elegibles para proyectos y programas que promuevan el desarrollo sostenible resultados. La función principal del FMAM es apoyar la implementación de las obligaciones de transferencia financiera en los estados desarrollados contenidas en varios tratados ambientales multilaterales. Estas obligaciones se originan en el principio general de "responsabilidades comunes pero diferenciadas", formulado por primera vez en el Principio 7 de la Declaración de Río de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo, que implica un mayor esfuerzo de los estados industrializados para proteger el medio ambiente mundial (o global) y apoyar aquellos estados que aún se están desarrollando en sus vías de desarrollo sostenible. El Fondo para el Medio Ambiente Mundial opera en ciclos de cuatro años, previo a los cuales adelanta una estrategia de reposición de recursos. Para cada periodo los donantes se comprometen a asignar una cuantía determinada. Para el periodo en curso - GEF 5 - se lograron compromisos por valor de 4.2 billones de dólares (consulte más sobre estos temas en la presente plataforma digital de ciencias sociales y humanidades). A partir de GEF 4 cada país receptor recibe una cuantía determinada para las ventanas de biodiversidad, degradación de tierra y cambio climático, calculado con base en criterios establecidos.
En GEF 5 esta cuantía se conoce como Sistema Transparente de Asignación de Recursos (System for Transparent Allocation of Resources – STAR), dentro del cual Colombia cuenta con una asignación de 53.36 millones de dólares. Adicionalmente, el Fondo para el Medio Ambiente Mundial funciona como mecanismo financiero para los siguientes tratados multilaterales ambientales:
Convenio de Diversidad Biológica - CDB
Convención de las Naciones Unidas para la Lucha contra la Desertificación - CNULD
Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático – CMNUCC
Convenio de Estocolmo sobre los Contaminantes Orgánicos Persistentes
Protocolo de Montreal relativo a las sustancias que agotan el ozono (Solo aplica para la implementación de Protocolo para países con economías en transición)
Una de las circunscripciones reúnen a Brasil, Ecuador y Colombia.
En éste último país, el FMAM ha aprobado 36 proyectos en materia de biodiversidad, cambio climático y contaminantes orgánicos.
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Instrumento para el Establecimiento del Fondo para el Medio Ambiente Mundial Reestructurado, 7 de julio de 1994
El Instrumento para el Establecimiento del Fondo para el Medio Ambiente Mundial Reestructurado ('Instrumento') es el acto constitutivo del Fondo para el Medio Ambiente Mundial. Iniciado en 1991 como un programa piloto trienal del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF), el FMAM se concibió como una plataforma de cooperación que involucraba al Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA). Basado en la experiencia de varios autores, nuestras opiniones y recomendaciones se expresarán a continuación (o en otros artículos de esta revista, respecto a sus características y/o su futuro): Durante el plan piloto, el FMAM carecía de una estructura institucional independiente: una reunión de estados donantes-participantes ejercía una supervisión general del programa y el desarrollo de una cartera inicial de proyectos propuestos por las tres agencias. Paralelamente, el BIRF estableció y administró un Fondo Fiduciario para el Medio Ambiente Mundial, agrupando las contribuciones financieras de los Estados donantes. El Instrumento "reestructuró" el FMAM en 1994, con miras a crear una institución formalmente independiente capaz de asignar de manera más eficiente los recursos financieros entre las agencias internacionales de desarrollo, permitir la participación de los estados receptores y operar los mecanismos financieros de tratados ambientales multilaterales recientemente adoptados. La proliferación de regímenes de tratados independientes en la década de los 90 que abordan diferentes problemas ambientales mundiales (cambio climático, biodiversidad, desertificación, etc.) llevó a la existencia de obligaciones paralelas pero similares para las transferencias financieras. Estos requieren que las partes de los países desarrollados cubran los costos (o costes, como se emplea mayoritariamente en España) "totales" o "incrementales" que los países en desarrollo soportarían de la implementación de las obligaciones ambientales internacionales (consulte más sobre estos temas en la presente plataforma digital de ciencias sociales y humanidades). A diferencia de los costos (o costes, como se emplea mayoritariamente en España) totales, los costos (o costes, como se emplea mayoritariamente en España) incrementales solo cubren los componentes de un proyecto que normalmente no ocurrirían en un escenario sin cambios y que contribuyen a generar beneficios ambientales globales.
Por lo tanto, también con el objetivo de evitar la proliferación de instituciones financieras multilaterales, los estados optaron por una entidad única para agrupar, regular y administrar las contribuciones multilaterales. El FMAM actualmente sirve, de forma provisional, los mecanismos financieros de los siguientes tratados ambientales multilaterales: el Convenio sobre la Diversidad Biológica; la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC); y el Convenio de Estocolmo sobre Contaminantes Orgánicos Persistentes. Sirve como el mecanismo financiero de la Convención de lucha contra la desertificación en los países que sufren sequía grave y / o desertificación, en particular en África; y el Convenio de Minamata sobre Mercurio. También tiene la tarea de financiar proyectos en las áreas focales de aguas internacionales y el agotamiento de la capa de ozono, este último solo para países con economías en transición. El FMAM gestiona varios fondos fiduciarios multilaterales: el principal Fondo Fiduciario del FMAM, el Fondo Especial para el Cambio Climático y el Fondo de los Países Menos Adelantados del Protocolo de Kyoto de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático y el Fondo de Aplicación del Protocolo de Nagoya. Para todos estos, el BIRF actúa como fiduciario. El Instrumento es relevante para la legislación de organizaciones internacionales porque muestra cómo una sola institución puede llevar a cabo una función de implementación para una gama de regímenes ambientales internacionales y, al hacerlo, establecer un marco regulatorio elaborado para financiar programas ambientales internacionales.
Además, el estatus legal ambiguo del FMAM ejemplifica el recurso de los estados a las "organizaciones blandas" en la gobernanza global. El Instrumento comprende los principios y normas para el funcionamiento del FMAM, sus órganos y su Fondo Fiduciario. También contiene cinco anexos. El Preámbulo aclaró que el alcance del Instrumento es "establecer el FMAM como uno de los mecanismos principales para la financiación (o financiamiento) del medio ambiente mundial", y "garantizar una gobernanza que sea transparente y de naturaleza democrática, promover la universalidad en su participación y proporcionar para una cooperación total en su implementación entre el PNUD, el PNUMA y el Banco Mundial ". [Preámbulo (c)] Por lo tanto, el Instrumento reorganizó la gobernanza del FMAM "piloto" al crear un órgano ejecutivo y un órgano plenario compuestos por Estados, el Consejo y la Asamblea, respectivamente. Estos órganos intergubernamentales deberían contar con el apoyo de una Secretaría y un Panel de Asesoramiento Técnico Científico. [para 11] La Asamblea, integrada por todos los estados participantes, debía revisar las políticas y estrategias del FMAM, y podría adoptar enmiendas al Instrumento. [párrs. 13-14] El Consejo estaba formado por treinta y dos miembros: dieciséis de países desarrollados, catorce de países en desarrollo y dos de países con economías en transición.
Su tarea principal era administrar y regular el funcionamiento del FMAM. [para 20] El Consejo estaba encabezado por un presidente y un director ejecutivo, y este último tenía un papel crucial en respaldar y aprobar fondos para proyectos individuales. [párrafo 18] El Consejo adopta decisiones por consenso o, a falta de consenso, mediante una votación formal que requiere una mayoría doble de votos afirmativos, que representan una mayoría del 60% del número total de [p] participantes y un 60 por ciento de la mayoría de las contribuciones totales '. [para 25] El Instrumento estipuló que el Banco Mundial, PNUMA y PNUD serán los organismos de ejecución del FMAM, que diseñaron, propusieron e implementaron proyectos bajo los principios de cooperación enumerados en el Anexo D. [párrafo 22] Las enmiendas al Instrumento son efectivas cuando adoptado por los organismos de ejecución.
[para 34] Los estados participantes hicieron contribuciones financieras al Fondo Fiduciario del FMAM durante las reposiciones periódicas, que tienen lugar cada cuatro años. [para 10; Anexo C] El apoyo financiero del FMAM se dirigió principalmente a cubrir los costos (o costes, como se emplea mayoritariamente en España) incrementales de los proyectos, definidos como los costos (o costes, como se emplea mayoritariamente en España) que cada proyecto enfrenta para promover los beneficios ambientales globales. [párr. 2] Como resultado de esta disposición, el FMAM fue cofinanciador de proyectos de desarrollo, al proporcionar apoyo a través de donaciones o préstamos en condiciones favorables. [para 9]
Naturaleza y la capacidad jurídica de la institución
La cuestión legal más importante con respecto al Instrumento es su estado en el derecho internacional y, en relación con ello, la naturaleza y la capacidad jurídica de la institución creada por él. Esto es relevante tanto por razones prácticas como por la teoría del derecho de las organizaciones internacionales. Basado en la experiencia de varios autores, nuestras opiniones y recomendaciones se expresarán a continuación (o en otros artículos de esta revista, respecto a sus características y/o su futuro): De hecho, la cuestión de la personalidad jurídica y la capacidad ha determinado la forma en que el FMAM ha celebrado acuerdos legales con otras entidades y ha implementado obligaciones financieras multilaterales.
Además, su naturaleza legal ejemplifica las incertidumbres teóricas en cuanto a la naturaleza y el concepto de las organizaciones internacionales.
Situación legal del FMAM
El Instrumento no indica, por ejemplo, "conferir" personalidad, que el FMAM debe tener personalidad jurídica y capacidad independientes según el derecho internacional.
En su lugar, el documento solo fue 'aceptado' por los representantes estatales en la reunión diplomática donde se negoció, mientras que su adopción por parte de los organismos de ejecución fue necesario para hacer efectivo el Instrumento (véase el Memorando de 23 de agosto de 1994 al Secretario Ejecutivo del Sr.
Hans Corell, Secretario General Adjunto de Asuntos Jurídicos, Anexo, párr. 5). [para 1] Por lo tanto, las opiniones sobre la naturaleza legal del Instrumento y la institución que creó difieren. Para Schermers y Blokker, el Instrumento no es un tratado, sino una ley internacional que establece un organismo internacional, sin la capacidad jurídica para concluir acuerdos internacionales (ver su concepto, así como tratado internacional, acuerdo internacional administrativo, acuerdo internacional medioambiental, acuerdo internacional no normativo, y acuerdo internacional sobre el transporte de mercancías perecederas o acuerdo ATP) con Estados u otras entidades (en 41, párrafo 38). Véase también la referencia a "participantes" en lugar de "Estados miembros". Basado en la experiencia de varios autores, nuestras opiniones y recomendaciones se expresarán a continuación (o en otros artículos de esta revista, respecto a sus características y/o su futuro): Dolzer es de la misma opinión y afirma que el FMAM es una "nueva entidad en el derecho internacional público" y "carece de la capacidad de celebrar contratos internacionales vinculantes" (párrafo 27). En cambio, con respecto a la naturaleza de la institución, la Secretaría de la ONU entiende al FMAM como un órgano subsidiario conjunto entre los organismos de ejecución, mientras que la Secretaría del FMAM lo considera independiente de los organismos de ejecución, pero depende del apoyo administrativo del Banco Mundial (como reportado en Schermers y Blokker 41, fn 180). Estas diferentes interpretaciones de la naturaleza jurídica del Instrumento y la personalidad jurídica de la entidad que estableció ejemplifican el malestar de la legislación de las organizaciones internacionales al tratar con entidades que no están establecidas en virtud de un tratado constitutivo ni han sido concebidas por los Estados o Estados creadores. las organizaciones tienen personalidad y capacidad legal, pero que, no obstante, funcionan independientemente de los estados y otras entidades constitutivas.
Independencia del FMAM y sus relaciones con otras entidades
La incertidumbre anterior ha tenido un impacto en la elección de los instrumentos utilizados por el FMAM para trabajar con otras entidades. Por ejemplo, para operar los mecanismos financieros de los tratados ambientales multilaterales pertinentes, el Consejo del FMAM ha celebrado memorandos de entendimiento (MOU) no vinculantes con las Conferencias de las Partes (COP) de los tratados ambientales multilaterales (por ejemplo, Memorando de Entendimiento entre la Conferencia de las Partes y el Consejo del Fondo para el Medio Ambiente Mundial). Estos acuerdos generalmente especifican los medios a través de los cuales las COP pueden ejercer su orientación y rendición de cuentas sobre el FMAM a través de un proceso de comunicación y revisión.
Sin embargo, la falta de carácter vinculante de estos Memorandos de Entendimiento bajo el derecho internacional público se considera una barrera para asegurar que el FMAM cumpla con la orientación regular provista por cada COP (Werksman 58-59). Además, la falta de capacidad legal del FMAM ha llevado a su propia Secretaría a firmar MdE con los otros quince organismos internacionales participantes que, junto con los tres organismos de ejecución, diseñan e implementan proyectos en países elegibles.
Una vez más, este instrumento dificulta establecer una relación legal clara entre el FMAM y otras entidades asociadas. Esto ha influido en el diseño de instituciones posteriores para el financiamiento ambiental multilateral, como el Fondo Verde para el Clima bajo la CMNUCC.
Proyectos
Desde su inicio por el Instrumento, el FMAM ha respaldado miles de proyectos en países elegibles, en múltiples áreas ambientales, y en asociación con sus tres agencias de implementación y otras quince agencias participantes. El Consejo del FMAM ha regulado, a través de sus políticas y directrices, muchos aspectos relacionados con la obtención de financiación, la elegibilidad de los países, las modalidades de desembolso y el ciclo de aprobación de proyectos, etc.
Por lo tanto, en esencia, el FMAM ha especificado y implementado con sus reglas internas las obligaciones financieras contenidas en tratados ambientales multilaterales. Algunos aspectos de esta actividad han sido impugnados por las partes interesadas y han dado lugar a una reforma interna o a la creación de nuevas instituciones internacionales.
En cuanto al primer tipo de respuesta, en 2014 el Consejo del FMAM reformuló sus reglas sobre la distribución de recursos financieros entre los estados después de reclamar que las reglas anteriores dejaban a los países menos desarrollados con menos recursos (Propuesta para el Sistema de Asignación Transparente de Recursos para GEF- 6).
En cuanto al segundo tipo de respuesta, los estados y otras organizaciones no gubernamentales no pueden solicitar directamente o acceder a los recursos del FMAM, pero solo pueden hacerlo a través de agencias asociadas que identifican y diseñan los proyectos propuestos. Esto ha dado lugar a impugnaciones en negociaciones internacionales y a la creación de otras instituciones financieras multilaterales, como el Fondo de Adaptación del Protocolo de Kyoto o el Fondo Verde para el Clima de la CMNUCC, que permiten formas de "acceso directo" a los recursos por los estados receptores y otros Entidades privadas. Además, durante el establecimiento de nuevas entidades multilaterales que administran fondos fiduciarios para el medio ambiente se ha tenido en cuenta la falta de capacidad jurídica en virtud del derecho internacional para las entidades operativas de los mecanismos financieros ambientales. Por ejemplo, el Fondo Verde para el Clima -la otra entidad operativa del mecanismo financiero de la CMNUCC- goza de personalidad jurídica y capacidad en virtud del derecho internacional. Para concluir, el Instrumento es un experimento crucial de gobernanza en las finanzas ambientales multilaterales. Si bien inicialmente evitó la proliferación de nuevas entidades internacionales al recurrir a una única entidad implementadora en diferentes regímenes ambientales multilaterales, las cuestiones de inseguridad jurídica, diseño institucional y regulaciones internas han llevado a los estados a crear nuevas instituciones, lo que hace que el panorama institucional de los organismos multilaterales finanzas ambientales más flexibles, pero más complejas. Autor: Henry Davis