Historia de la Protección de los Consumidores
Este artículo es una ampliación de la información sobre los consumidores y el derecho de consumo, en esta revista de derecho empresarial. Examina el concepto jurídico y todo sobre este tema. Te explicamos, en el marco del derecho de consumo y los consumidores, qué es, sus características y contexto. La preocupación jurídica por los intereses económicos de los consumidores tiene como ascendencia la preocupación por el individuo como consumidor y, genéricamente, el tratamiento jurídico del mercado, aunque tradicionalmente se ha focalizado más la atención sobre la protección de la salud que sobre las implicaciones económicas y defraudadoras que las conductas comerciales o empresariales puedan conllevar. La consideración de los intereses que pueden confluir en el mercado se ha despertado, como es lógico, en el seno de los sistemas económicos avanzados en occidente. Desde finales del siglo XIX y a lo largo del siglo XX el auge de las preocupaciones sobre los desajustes del mercado se ha ido poniendo de manifiesto en varias fases de la política norteamericana y francesa, y su influencia se irá contagiando paulatinamente a cada una de las fases de construcción europea, desde los Tratados constitutivos comunitarios hasta nuestros días, y será determinante en la expansión del tratamiento jurídico del consumo en todos los ordenamientos de los países de nuestro entorno jurídico, cultural y económico. Sin embargo, una comprensión fundamentada y completa de la evolución en el tratamiento jurídico de este sector ha de tomar en consideración la relación de las instituciones del Derecho del consumo con las de la competencia empresarial en el seno de la evolución del Derecho del mercado en los dos últimos siglos. Sus orígenes privados van a determinar muchos de los detalles del espectro de regulaciones sobre el consumo en los países de nuestro entorno jurídico, incluso en la actualidad. Desde la preocupación por la competencia, embrión de la conciencia jurídica occidental sobre el consumo, se irán consolidando las soluciones técnicas que sopesan por igual los intereses empresariales y los de los consumidores, sobre todo en los ordenamientos estadounidense, francés y alemán. La "Federal Trade Commission Act", la "Gesetz gegen den unlauteren Wettbewerb" y el Código civil francés, con sus particularidades y diversidades, ofrecen argumentos de regulación y de interpretación que optan por un modelo en el que se prioriza el plano competencial. Las soluciones jurídicas se plasmarán en términos de confrontación de intereses empresariales y, marginalmente, de los consumidores, ya sea desde las normas sobre competencia o desde las clásicas instituciones del resarcimiento por responsabilidad civil. Quizás el origen del tránsito hacia una visión jurídico-pública del fenómeno del consumo provenga del Derecho francés, siempre baluarte en estas materias, y en concreto de la "Loi des finances" de 1963 y de la "Loi Royer", de 1973. La influencia que esta perspectiva causará en todo el desarrollo del Derecho comunitario del consumo y la crisis de la separación de las instituciones de Derecho público y de Derecho privado relativas al mercado en los ordenamientos continentales van a ser claves de la evolución más reciente de todos sus aspectos jurídicos.Entre las Líneas En ese ambiente, tanto el sistema de fuentes del Derecho de la economía como los criterios hermenéuticos de su aplicación van a ir sufriendo un proceso de diversificación y de especialización, a veces excesiva, que posibilitará que los ordenamientos ofrezcan soluciones más eficientes y adecuadas a cada uno de los sectores de intereses que confluyen en él. Los intereses de los consumidores se verán desgajados de un tradicional tratamiento compartido y secundario respecto de los empresariales en una creciente regulación positiva. Y en el plano interpretativo, el tránsito de criterios subjetivos profesionalistas en la aplicación de las normas hacia los objetivos que asumen la posición de los intereses del consumidor conllevará múltiples y novedosas consecuencias en su entendimiento. Esa diversificación generalizada va a ocasionar que ámbitos más concretos del Derecho del consumo reciban respuestas jurídicas sectoriales con entidad propia, como sucede, entre otros, en el ámbito de la publicidad comercial. Va a ser el Derecho comunitario el que determine decisivamente el tratamiento de la protección del consumidor desde una perspectiva global e independiente, aunque el proceso de evolución de la normativa comunitaria sobre consumidores sufrió, sin embargo, en las primeras décadas de vida de la Comunidad Europea una gran zozobra. El único referente en estos inicios de la andadura comunitaria lo constituían las vagas precisiones de los Tratados constitutivos y los fútiles propósitos de actuación.
Al hilo del desarrollo de la política social comunitaria el mero voluntarismo político, plasmado en los primeros Programas Preliminares de Actuación de 1974 y de 1981, se irá reiterando en los Consejos comunitarios y en las Cumbres de Jefes de Estado y de Gobierno de la Comunidad, sin adquirir demasiado compromiso ni fructificar en realidades tangibles. Las condiciones económicas adversas en la década de los 70 irán retrasando la promulgación de una regulación general sobre protección de los consumidores hasta que mediados de los 80, en el ambiente de preparación del Acta Única Europea, se impone la necesidad de promocionar algunos aspectos sobre la protección del consumidor en el mercado, plasmada en las primeras Directivas sobre responsabilidad por los daños causados por productos defectuosos, sobre protección de consumidores en contratos negociados fuera de los establecimientos mercantiles y sobre la forma y los efectos de los contratos de crédito al consumo. Uno de los aspectos sobre los que se decide avanzar en este momento es el de la publicidad fraudulenta, que desembocará en la promulgación en 1984 de la crucial Directiva sobre publicidad engañosa. La situación precaria que vive la defensa de los intereses del consumidor en la estructura de los Textos constitutivos comunitarios condicionará formalmente que el cauce elegido sea el de la armonización de las legislaciones de los países miembros (examine más sobre estos temas en la presente plataforma en línea de ciencias sociales y humanidades). Resulta sorprendente que la primera preocupación comunitaria por la publicidad fraudulenta se vuelque exclusivamente sobre una de las formas que pueda revestir, la publicidad engañosa, dejando al margen las formas de publicidad desleal, sobre todo la comparativa, la subliminal o la denigratoria, y que serán objeto de preocupación posterior En cualquier caso, una de las conclusiones sustanciales más firmes que debemos obtener de la promulgación de la Directiva sobre publicidad engañosa es la constatación de que la protección de los intereses del consumidor se va percibiendo en la Comunidad de manera autónoma respecto a los del empresario, tanto en su tipología, en su alcance y dimensiones, como en cuanto a la necesaria diversidad en los criterios de interpretación en la aplicación de las normas que los desarrollen.
La Directiva sobre publicidad engañosa de 1984
El contenido de la Directiva 84/450/CEE, de 10 de septiembre, relativa a la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros en materia de publicidad engañosa estuvo condicionado por su propia gestación.
Tras los borradores iniciales, el primer Proyecto de Directriz la concibe como texto de armonización en materia de publicidad engañosa y desleal, manteniéndose en igual sentido tras el Informe del Comité Económico y Social de la Comunidad en el segundo Proyecto de Directriz, de 10 de julio de 1979. Finalmente, el tratamiento de la publicidad desleal queda relegado a una ulterior Directiva, por falta de acuerdo entre los Estados miembros sobre su extensión y contenido, y se aborda en la de 1984 la problemática de la publicidad engañosa como único cometido armonizador. La Directiva ofrece un concepto auténtico de publicidad en el apartado 1º de su artículo 2 antes de abordar las cualidades que la puedan hacer “ilícita”. La dimensión comunicativa del hecho publicitario se hace explícita aquí al aludir expresamente a la publicidad como “forma de comunicación”, como exponente más complejo de la mera “información”, confirmando la Directiva la percepción de la publicidad como “una comunicación colectiva”. La manifestación del "ius communicationis" como uno de los pilares en los que se basa el concepto de publicidad ofrecido por la Directiva trae causa de su consideración como derecho fundamental comunitario dentro del más genérico de la “libre circulación de mercancías y servicios”, establecido en los artículos 23 y 49 del Tratado de la Comunidad Europea, y anteriormente en el artículo 59. Dentro de ese derecho el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas incluye la “libre circulación de la información sobre mercancías y servicios” como propio derecho o libertad comunitaria, tras la Sentencia que resuelve el Arrêt de la Cour de 26 de abril de 1988, que enfrentó a Holanda (Países Bajos) y a la empresa de comunicación Bond van Adverteenders. Hoy en día se encuentra plenamente reconocido en su dimensión relativa a los consumidores desde la introducción del artículo 129 A del Tratado de la Comunidad Europea por el Tratado de Maastricht, reformulado como artículo 153 tras el Tratado de Amsterdam. El elemento persuasivo también aparece adherido al concepto de publicidad propuesto por la Directiva. La comunicación publicitaria no queda inerte como mera forma de comunicación sino que se encamina a conseguir un fin determinado, que consiste en la incentivación, en la promoción de determinadas conductas comerciales en los destinatarios del mensaje. El carácter comercial, como tercer elemento definitorio esencial del concepto de publicidad, aparece también de manera clara en el texto comunitario, dotando al mensaje publicitario de una específica e inequívoca finalidad expresada en la Directiva como “promover el suministro de bienes o la prestación de servicios”. Tras la caracterización normativa del concepto de publicidad el mismo precepto de la Directiva procede a delimitar las características de la que resultará engañosa. El concepto de publicidad engañosa que ofrece la norma comunitaria nos parece, de acuerdo con la doctrina unánime, suficientemente flexible aunque más estrecho que el que adoptará la Ley General de Publicidad española de 1988, para acoger cualquier conducta que por el medio empleado, por la función del mensaje, por su extensión o complexión, pueda constituir un supuesto publicitario engañoso. La noción de publicidad engañosa inserta en el artículo 2 de la Directiva nos ofrece un concepto de engaño previo a la consecución de un perjuicio individualizable y concreto sobre la figura del consumidor, que anticipa los niveles de protección a la situación de engaño o a la mera posibilidad de provocar el engaño con el mensaje publicitario. Ni siquiera es necesario que las alegaciones contenidas en el mensaje sean falaces o inexactas. Puede ser engañosa la publicidad que, conteniendo exactas y ciertas alegaciones, provoque o pueda provocar el engaño en el destinatario de la misma o en la persona a la que ésta afecte.Entre las Líneas En el artículo 3 establece la Directiva unos elementos de análisis principales sobre los que determinar si un supuesto de publicidad es o no engañoso. Por supuesto, el elenco no es excluyente puesto que el propio precepto comienza advirtiendo que el análisis de la engañosidad habrá de tener en cuenta todos los elementos de la publicidad.
Aviso
No obstante, los elementos que detalla para su análisis prácticamente agotan todas las posibilidades publicitarias que se puedan concebir sobre un bien o servicio. La ausencia de armonización del régimen de la publicidad desleal no satisfizo a los redactores del texto, los cuales asumen en cierto modo la protección de la leal competencia en materia de publicidad tanto en la vinculación que en los Considerandos 4º y 6º del Preámbulo de la Directiva y en su artículo 4 se hace de los fundamentos y fines comunes que inspiran al mercado común, de los que son pilares básicos los principios de veracidad y leal competencia en materia de publicidad, como en la propia redacción del concepto de publicidad engañosa, en el que el perjuicio al competidor se añade expresamente a la engañosidad del mensaje como supuesto de ilicitud. La protección a intereses colectivos y públicos de consumidores se extiende a los intereses generales de protección de la libre competencia, leal competencia y libre circulación de mercancías y servicios en el seno del mercado. La interacción de estas preocupaciones es patente en la Directiva, aunque esté dedicada a la publicidad engañosa, y se manifestará igualmente en toda la normativa comunitaria sobre intereses económicos de consumidores, en la que permanentemente se involucran los intereses de los competidores en todos los ámbitos de protección, hasta que en la actual década se opte por reformular de un modo consciente toda la normativa comunitaria al respecto. Las normas comunitarias de armonización de las legislaciones de los países miembros suelen establecer un método flexible y holgado para que cada país, al transponerla, adopte el sistema de solución de los conflictos relativos a la materia en cuestión que más se adecue a su propio ordenamiento jurídico.Entre las Líneas En esa línea, la Directiva relativa a la publicidad engañosa, en su artículo 4.1, dejaba al Estado transponedor la posibilidad de adoptar un sistema judicial de solución de conflictos o un sistema de control administrativo, o la combinación de ambos, para adoptar cualquier opción de control y solución de los conflictos que puedan surgir en materia de publicidad engañosa, exigiendo con carácter general, que dichos medios sean adecuados y eficaces. La opción, por tanto, de organizar el sistema de resolución de conflictos incumbe al ordenamiento español, y comienza por verificar que la norma de transposición de la Directiva de 1984, es decir la Ley General de Publicidad de 1988, incorpora como métodos de solución de conflictos generados por la publicidad ilícita las acciones de cesación y rectificación de la publicidad, de naturaleza esencialmente civil.
Sin embargo, y ya podemos adelantarlo, veremos que el sistema implantado en el ordenamiento español combina métodos de solución de conflictos de todas clases, carentes de un criterio rector claro que los estratifique y jerarquice. Así, la multiplicidad de normas y estratos del ordenamiento que de algún modo recogen algún ilícito relativo a la protección de algún aspecto relativo a intereses económicos de los consumidores originan la intersección de soluciones de índole administrativo sancionadoras con soluciones de índole judicial, y dentro de estas últimas coexisten las del orden civil y penal. Fuente: M Portero Henares, La protección penal de los intereses económicos de los consumidores, 2013 Fuente: FRAUDES CONTRA LOS CONSUMIDORES, Dr. D. Manuel Portero Henares, para curso de verano 2004, Cuenca
Recursos
A continuación, ofrecemos algunos recursos de esta revista de derecho empresarial que pueden interesar, en el marco de los consumidores y derecho de consumo, sobre el tema de este artículo.
Véase También
Protección De Los Consumidores Protección de los Consumidores y el Derecho Civil Protección De Los Consumidores – Regulación Protección De Los Consumidores – Normativa Consumidores Defensor Del Pueblo En Derecho Europeo Delitos contra el Mercado y los Consumidores Sistema Europeo de Supervisores Financieros Derecho del Consumidor por País Tribunal Europeo De Justicia Consumidor