Historia del Banco Mundial o Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF)
Este artículo es una ampliación de la información sobre derecho financiero, en esta revista de derecho corporativo. Aparte de ofrecer nuevas ideas y consejos clásicos, examina el concepto y los conocimientos necesarios, en el marco de los aspectos jurídicos financieros, sobre este tema. Te explicamos, en relación a los principios, prácticas y normas jurídicas financieras y bancarias, qué es, sus características y contexto.
Resumen de la Historia del Banco Mundial o Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF)
El BIRF es una de las dos instituciones internacionales creadas por la Conferencia de Bretton Woods en 1944. Nunca te pierdas una historia sobre derecho bancario y financiero, de esta revista de derecho empresarial:
Su misión original era contribuir a la reconstrucción de Europa tras la guerra y al desarrollo de los países miembros más pobres.
En 1946, el año en que comenzó a funcionar, el Banco dejó de lado indefinidamente su segundo objetivo. (Con respecto a las dificultades iniciales del Banco y, especialmente, al cierre de los mercados financieros de Estados Unidos a los acuerdos internacionales, véanse las interesantes reflexiones de Davison Sommers, abogado general del Banco Mundial en aquellos años.
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Davidson Sommers, entrevista, junio 22, 1989, Truman Presidential Museum and Library). En 1947, el Banco otorgó préstamos por cerca de 500 millones de dólares para subsidiar el balance de pagos de los países receptores para los cuales era vital la moneda extranjera (esencialmente dólares) para adquirir las materias primas y maquinaria necesarias para la reconstrucción.
El Plan Marshall, anunciado ese mismo año y puesto en marcha en 1948, coincidió en parte con el trabajo del Banco, pero con dos diferencias fundamentales: primero, su intervención era bilateral y no multilateral; segundo, el compromiso financiero (cerca de US$4.000 millones por año) era sustancialmente mayor. El Banco fue sorprendido y repentinamente tuvo que enfrentar el hecho de que su utilidad en Europa había disminuido en forma radical y tendría que replantear su misión.
El Banco encontró una nueva razón de ser dando ayuda económica a quienes en ese momento se denominaban los países “atrasados” o “subdesarrollados”. Basado en la experiencia de varios autores, nuestras opiniones y recomendaciones se expresarán a continuación (o en otros artículos de esta revista, en cuanto al derecho financiero y bancario, y respecto a sus características y/o su futuro): Hasta ese momento, con pocas excepciones, el tema del desarrollo había sido prácticamente ignorado por la academia y había muy poca investigación sobre la condición económica de los territorios dependientes (dominios y colonias), excepto en los casos en que era útil o necesario para los territorios metropolitanos (Meier y Seers, 1984).
La Guerra Fría, la política de contención del presidente Truman y los conflictos locales, ataban el desarrollo de estos territorios (y la emancipación prometida por los súper poderosos, Estados Unidos y la Unión Soviética) a la dinámica de la confrontación entre los bloques soviético y occidental.
Como observó lúcidamente Gunnar Myrdal: "El destino de los países subdesarrollados [acabó siendo] materia de la política exterior de los países desarrollados. […] Habría que recordar que las condiciones económicas y sociales de los países del Asia meridional de hoy no son demasiado distintas de las existentes antes de la desintegración del sistema de poder colonial. […] En conjunto, las masas del Asia meridional de los tiempos anteriores a la guerra eran tan pobres y su vida tan miserable como lo son ahora. Nunca te pierdas una historia sobre derecho bancario y financiero, de esta revista de derecho empresarial:
Su pobreza y su miseria no indujeron, sin embargo, a los economistas a prestar demasiado interés por su situación […].
La acción práctica según estas directrices no entraba entonces en el reino de lo políticamente posible. Y es más, no se era consciente de la urgencia de una acción de esta clase." (Myrdal [1968] 1975, p. 14) Walt W.
Rostow, en su doble papel de historiador económico y director del Grupo de Planeación Política del Departamento de Estado de Estados Unidos, declaró: “Debemos demostrar que las naciones subdesarrolladas –que ahora constituyen el foco principal de las esperanzas comunistas– pueden pasar, con buen éxito, a través del período de condiciones previas a un impulso inicial bien establecido dentro de la órbita del mundo democrático, resistiendo a los halagos y tentaciones del comunismo. Yo creo que en el programa del mundo occidental este es el renglón aislado de máxima importancia” (Rostow [1960] 1963, p. 159). El Banco Mundial tuvo que asumir su nueva realidad para poder preparar proyectos apropiados a las necesidades de sus nuevos clientes.
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Desde mediados de 1947 hasta fines de 1948, el flujo de préstamos desembolsados por el Banco se detuvo casi por completo y toda la institución se enfocó en la investigación, la recolección de información y la preparación de misiones. El Banco optó por dejar las operaciones diarias en manos de administradores internos y no de los directores ejecutivos. Estos últimos eran representantes de los gobiernos de los países miembros y potencialmente podrían interferir desde el punto de vista político. Esto constituyó un punto de controversia debido a que el peso político de algunos directores ejecutivos, especialmente el de Estados Unidos, con frecuencia jugaba un papel fundamental en la determinación de las políticas del Banco.
En lo referente a la solidez financiera, el Banco se presentaba en los mercados de capital como una institución confiable en el manejo de inversiones.
Desarrollo de la Idea
Por último, el Banco estructuró sus préstamos en torno a proyectos individuales y bien definidos que se convirtieron en su principal vehículo, reemplazando el programa de desarrollo que era más complejo y difícil de supervisar.
Marco metodológico
Aunque las dinámicas de transición y el papel de los períodos de transición en la vida y evolución de las instituciones han sido tema de análisis y reflexiones muy interesantes por parte de algunos científicos sociales, la literatura específica sobre la historia del Banco Mundial rara vez ha dedicado atención a los períodos de transición de éste y con frecuencia ha descuidado un aspecto fundamental de las transiciones: la incertidumbre.
En este capítulo examinaré y discutiré brevemente la literatura de interés para nosotros.
Tomando la terminología de Francis Bacon, primero plantearé mis críticas a los análisis existentes sobre el Banco (Pars destruens, o sea, la parte destructiva de mi argumento); posteriormente, presentaré un acercamiento que es, creo, especialmente fructífero para el análisis de las transiciones de las instituciones (Pars construens, la parte constructiva del argumento).
La parte destructiva
Los motivos de las opciones políticas del Banco estuvieron, en parte, ligados a sus dificultades iniciales; por ejemplo, recaudar capital en un clima que inicialmente era hostil hacia las instituciones internacionales.1 Desde ese punto de vista, las opciones parecen necesarias e indiscutibles, y por lo general han sido presentadas como tales.
Tal interpretación hace que parezca redundante cualquier análisis sobre cómo hizo las opciones la institución.
Algunos recuentos históricos saltan de la fase de “reconstrucción” a la de “desarrollo”, pasando por alto la transición entre los dos períodos.2 Otras versiones tienen en cuenta la transición pero la describen como una transformación en la cual, a pesar de las dificultades, todos los actores involucrados estaban de acuerdo en la meta final que, a su vez, garantizaría el éxito de la institución.3 Debido a que el Banco Mundial ha comprobado ser un modelo exitoso, al menos según sus propias medidas de productividad (volumen de préstamos y rendimiento), dichos recuentos históricos parecen perfectamente adecuados. Nunca te pierdas una historia sobre derecho bancario y financiero, de esta revista de derecho empresarial:
Sin lugar a dudas, responden satisfactoriamente a muchas preguntas.
Sin embargo, son reconstrucciones posteriores a los hechos que no necesariamente corresponden a los eventos reales. Ese es el riesgo de los estudios que utilizan el éxito de una institución como el lente para interpretar su historia; la historia, a su vez, es usada para probar la racionalidad de las decisiones tomadas por los administradores. Un ejemplo de este acercamiento se encuentra en la introducción a una colección de ensayos biográficos sobre los presidentes del Banco, desde su origen hasta la década de 1990, la cual vale la pena citar: "La naturaleza de la institución cambió a lo largo de los años. El reporte de la Comisión II, a la cual se le encomendó en Bretton Woods trabajar en los estatutos del BIRF, concluyó que “nació accidentalmente con el nombre Banco […] principalmente porque no se pudo encontrar en el diccionario un nombre satisfactorio para esta institución sin precedentes”.
Aviso
No obstante, esta designación parecía definir adecuadamente el comportamiento de la institución durante sus primeros quince años de existencia. El Banco se esforzó en presentarse como una sólida empresa financiera y adoptó estándares comunes a las instituciones financieras comerciales. El atraso económico era considerado como un problema que se podía manejar (gestionar) apoyándose en el proceso normal de intermediación financiera, o sea, recaudando capital en los países más ricos y transfiriéndolo a los más necesitados. Una vez se reconoció la profundidad y complejidad de los problemas de los países en desarrollo […] el concepto del Banco como institución financiera inspirada en los bancos de inversión tradicionales dio paso a una nueva visión como institución financiera de desarrollo. Estos cambios de orientación no fueron accidentales ni automáticos: reflejaban las decisiones de los líderes del Banco.
Los presidentes del Banco, cada uno a su manera, reconocieron las necesidades de los países miembros y buscaron satisfacerlas.
Llevaron a la institución a identificar formas apropiadas de intervención y a responder a las necesidades de sus miembros" (Kraske et al., 1996, p. 4). Viéndolo de esta manera, el Banco pasó de una fase de su existencia a otra siguiendo un proceso de acumulación progresiva de información y habilidades, y adaptándose a la realidad enfrentada por la institución en toda su complejidad. Este es un mecanismo presente en muchas experiencias de aprendizaje de las sociedades humanas.
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Dicho análisis contiene algunas verdades innegables: los presidentes y la alta dirección del Banco Mundial fueron agentes principales de los cambios en la política económica y las decisiones de la institución.
Sin embargo, como se dijo anteriormente, este acercamiento es parcialmente engañoso.
Lo que falta en él es la naturaleza accidental del cambio.
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De hecho, los presidentes y directivos no eran los únicos que expresaban su punto de vista sobre qué hacer y cómo hacerlo. Es claro que ellos eran actores muy influyentes y, a la postre, determinaban la dirección de la institución; pero no son totalmente representativos de una organización grande y compleja como el Banco.
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Desde luego, el cambio se da por la forma en que la institución interactúa con el mundo que la rodea.
Sin embargo, esta consideración obvia no significa que el cambio se dé por una secuencia de estímulos externos y respuestas internas lideradas por las directivas, como si fuera un ajuste gradual.
La institución que enfrenta el mundo que la rodea es parte de ese mundo. Nunca te pierdas una historia sobre derecho bancario y financiero, de esta revista de derecho empresarial:
Sufre cambios (o resiste el cambio) en respuesta a estímulos externos e internos, y dependiendo de cómo se ve a sí misma, su misión y su historia.
Ciertamente, a medida que el Banco atravesaba diversas fases, tuvo que posicionarse respecto a ellas y sus directivas tuvieron un rol fundamental en los esfuerzos para posicionarse.
Sin embargo, cómo se desarrolló dicho proceso, qué criterios y convenciones lo inspiraron y qué efectos produjo, depende de muchas variables diferentes. No cuestionamos acá la “centralidad de la dirección en la planeación estratégica”, que fue uno de los pilares del análisis de Alfred Chandler y muchos otros (incluyendo a Louis Galambos, cuyo análisis del Banco Mundial se aborda más adelante).
Lo que cuestionamos es su comparación con lo que se ha definido como “reduccionismo gerencial” para explicar dicha centralidad: un reduccionismo (la selección previa de un nivel de la realidad como fundamental, y la interpretación, de todo lo demás, en términos de ese único nivel; véase sus críticas) que empobrece y simplifica excesivamente el análisis (Sapelli, 1990, p. 11). Otro ejemplo de las limitaciones del acercamiento anteriormente mencionado se encuentra en la primera versión importante de la historia del Banco Internacional, el volumen publicado por Edward Mason y Robert Asher en 1973.
Mi investigación expone el debate sobre las opciones de políticas económicas enfrentadas por el Banco en las décadas de 1940 y 1950.
Como se demostrará en los siguientes capítulos, este debate anticipó muchos temas que resurgieron en las décadas de 1960 y 1970.
Como lo demuestra esta investigación, al escoger las opciones de políticas económicas a principios de los años 50, la dirección del Banco excluyó deliberadamente algunas formas de inversión y favoreció otras.
Mason y Asher proponen una secuencia diacrónica de diferentes acercamientos al desarrollo económico.
Tales acercamientos –ciertamente diacrónicos– a menudo se proponían al mismo tiempo, lo cual generaba conflictos.
Las reflexiones de Mason y Asher ignoran el conflicto y dan la impresión de que la institución evolucionó naturalmente de una visión reduccionista del desarrollo (el desarrollo como simple crecimiento económico) a una visión más compleja y multidimensional que incluye aspectos económicos y sociales, así como un individuo pasa de la niñez a la adolescencia y a la madurez.
Detalles
Los dos académicos concluyen: "[…] hay áreas reconocidas de préstamos para desarrollo que el Banco ha evitado hasta la fecha.
La vivienda, con pocas excepciones […] puede ser el ejemplo más notable […].
Los proyectos de obras públicas, destinados principalmente a ofrecer trabajo a los desempleados y subempleados, también son un ejemplo […].
Mencionamos esto no porque queramos que el Banco financie todos los proyectos concebibles sino porque, desde la perspectiva del desarrollo, algunas áreas hasta ahora descuidadas pueden merecer una mayor prioridad y reemplazar otras para las cuales la financiación externa ya no es tan importante […].
En la medida en que el Banco ha acumulado más información y experiencia, y se ha convertido menos en un banco y más en una agencia de desarrollo, su asesoría se ha hecho más relevante y útil tanto para los gobiernos que reciben los préstamos como para aquellos interesados en apoyar a esos gobiernos.
En resumen, el Banco Mundial parece haberse ganado el derecho a jugar no solo un rol sino el rol de líder en la promoción y coordinación del esfuerzo de desarrollo internacional durante los años 70" (Mason y Asher, 1973, pp. 721-22). Esta reflexión –al igual que la de Kraske– no es falsa ni equivocada. El Banco sí cambió de políticas entre la década de 1960 y la de 1970. Aún más, también cambió su naturaleza, como lo señalan correctamente los dos autores (menos un banco y más una agencia de desarrollo).
Sin embargo, el Banco no llegó a la década de 1970 por un sendero lineal de aprendizaje acumulativo, sino por la confrontación apasionada entre visiones opuestas de la política de desarrollo.
Colombia era de hecho un perfecto caso de estudio de dichas confrontaciones, como se mostrará más adelante.
Sin embargo, las muchas páginas que Mason y Asher le dedican a Colombia (1973, pp. 64957) se apoyan exclusivamente en las conclusiones de dos de los informes del Banco publicados en 1970, e ignoran por completo las tensiones que ardían en el Banco. Dos artículos sobre el Banco Mundial, publicados en 1995 por Louis Galambos y David Milobsky, en los que se refieren explícitamente a Chandler, presentan una visión general muy interesante de los cambios del Banco a lo largo de las décadas (Galambos y Milobsky, 1995a, 1995b).
Desarrollo de la Idea
Los autores describen la evolución de la estructura interna del Banco y las dos reorganizaciones decisivas, en 1952 y 1972, como un proceso similar al de las grandes corporaciones modernas.
La segunda reorganización del Banco lo llevó “hacia la estructura de la organización más poderosa y de más rápido crecimiento en la economía mundial (o global) durante aquellos años, es decir, hacia el modelo de la corporación multinacional descentralizada, la llamada compañía multidivisiones” (1995a, p. 158). Nunca te pierdas una historia sobre derecho bancario y financiero, de esta revista de derecho empresarial:
Según Galambos y Milobsky, los diversos grupos de directivos que el Banco tuvo a lo largo de los años fueron los responsables de estos cambios estructurales. Basado en la experiencia de varios autores, nuestras opiniones y recomendaciones se expresarán a continuación (o en otros artículos de esta revista, en cuanto al derecho financiero y bancario, y respecto a sus características y/o su futuro): Galambos y Milobsky presentan un claro análisis de los cambios que se dieron en la institución y las estrategias que los hicieron posibles.
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Desde luego, el espacio de dos artículos no hace justicia a la complejidad de los mecanismos de cambio estratégico o a la recurrencia de ciertas propuestas estratégicas (algunas veces expresión de una minoría, otras de la mayoría, de los participantes en el debate interno).
La parte constructiva
El estudio de las instituciones es fundamental para todas las ciencias sociales, pero existe una dicotomía entre el acercamiento deductivo –similar al de la economía marginal– y los acercamientos más históricos y descriptivos.4 Una característica clave del acercamiento histórico es que examina a fondo elementos de incertidumbre y explica las alternativas que estaban en conflicto en un momento histórico determinado.
Los cambios históricos son complejos y no se prestan a interpretaciones mecánicas; el cambio no sigue un sendero lineal. En una conferencia en Roma en 1980, Albert O. Basado en la experiencia de varios autores, nuestras opiniones y recomendaciones se expresarán a continuación (o en otros artículos de esta revista, en cuanto al derecho financiero y bancario, y respecto a sus características y/o su futuro): Hirshman aconsejó no olvidar la “densa descripción” de Clifford Geertz y la muy difamada histoire événementielle, la historia de los eventos (en oposición a la historia de las estructuras profundas de las sociedades humanas). Basado en la experiencia de varios autores, nuestras opiniones y recomendaciones se expresarán a continuación (o en otros artículos de esta revista, en cuanto al derecho financiero y bancario, y respecto a sus características y/o su futuro): Hirschman usó como ejemplo el estudio de una revolución, pero era claro que estaba discutiendo el método: "Seguir en detalle el proceso de una revolución nos causa un poderoso sentimiento, cosa que no hace el enfoque estructuralista, a favor de las muchas cosas ‘que habrían podido ser’ […].
Como resultado, el historiador centrado en los acontecimientos declarara con menor posibilidad […] que, dada tal y tal condición estructural, el resultado estaba ya preestablecido. [Este] hincapié en el proceso evolutivo […] en efecto propone restaurar unos cuantos grados de libertad que estábamos en peligro de perder ante los estructuralistas." (Hirschman [1980] 1989b, p. 170) (Como demostración de esta sensibilidad, el recuerdo que Hirschman tiene de su primera lectura de las obras de Karl Marx es importante: “Me impresionó mucho el Dieciocho Brumario. Nunca te pierdas una historia sobre derecho bancario y financiero, de esta revista de derecho empresarial:
Sus escritos históricos eran mucho menos ‘ortodoxos’ que sus escritos económicos. […]. Yo deseo comprender de qué modo suceden las cosas, cómo acontece el cambio” (Hirschman [1994] 1999, pp. 41-42).) Años antes, Alfred D.
Chandler había hecho una contribución similar: “[El historiador] está más preocupado, creo, con las alternativas reales que se presentan al hombre y el porqué el hombre escogió una u otra” (Chandler, 1970, p. 145).
En esta perspectiva, las opciones reales y las elecciones que se derivan de ellas se convierten en el foco de la investigación.
De acuerdo con Mark Granovetter (1990, p. 100), es estudiando los principios, los períodos “formativos” de una institución, como un investigador está en mejor posición para identificar las posibles opciones para su evolución.
Hirschman también da importancia a los momentos de transformación, transición y cambio.
La convergencia es sustancial: para entender los mecanismos de cambio de una institución necesitamos observar apoyándonos en hechos históricos y ser sensibles a las alternativas, lo que Hirschman llama “las muchas cosas ‘que habrían podido ser’”. Esto es lo que Bertold Brecht resolvió hacer cuando escribió Julio Cesar, en 1938: “No debo creer, ni por un instante, que sucedió lo que debía suceder”. (Brecht, 1977, p. 13) (Stan Liebowitz y Stephen Margolis cuestionaron el valor histórico de los ejemplos dados para probar la tesis del path-dependence.
Liebowitz y Margolis (1995) discuten el ejemplo de los formatos Beta y VHS de video.
En Liebowitz y Margolis (1998), se encuentra una discusión sobre ambos formatos, así como sobre el teclado QWERTY de las máquinas de escribir). Una vez se establecen este punto de partida y esta sensibilidad, es posible reconstruir las razones históricas y persistentes de algunas deficiencias que las instituciones, algunas veces, cargan a lo largo de su historia.
En otras palabras, se hace posible identificar los procesos que contribuyeron a la “dependencia de decisiones previas” (path-dependence). El concepto de pathdependence fue aplicado originalmente a los cambios tecnológicos. El artículo de Paul David sobre los teclados QWERTY es el ejemplo más famoso. Examinando la historia del evidentemente ineficiente teclado que tuvo éxito en el mercado, David demostró la existencia de mecanismos de autorrefuerzo que –gracias a las crecientes ganancias resultantes de la adopción y repetida aplicación de una tecnología sin tener en cuenta su eficiencia– restringen (lock-in) el desarrollo a un determinado sendero de crecimiento, previniendo la búsqueda de soluciones más efectivas.8 No obstante, la validez del concepto es más amplia.
Como lo dijo David: “Algunas veces no es posible descubrir la lógica (o falta de ella) del mundo que nos rodea, excepto entendiendo cómo llegó a ser así” (David, 1985, p. 332). El concepto de lock-in está implícito aquí y, cuando hay un proceso que involucra tiempo, es probable que también reconozcamos el mecanismo de dependencia de las decisiones previas.
Aviso
No obstante, sería un malentendido hacer una interpretación excesivamente estructural y determinista del concepto de path-dependence.
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De hecho, “el proceso dinámico en sí mismo adopta un carácter esencialmente histórico” (David [1985] 2006, p. 23.
La cursiva viene del original). (…) Encuentro el apoyo para esta interpretación en las palabras de Leonard Rist, entonces Director del Departamento Económico del Banco, para explicar cómo hacía las evaluaciones y decisiones operativas el Banco: “La política no estaba ‘formulada’. Nunca te pierdas una historia sobre derecho bancario y financiero, de esta revista de derecho empresarial:
Se formaba. Evolucionaba.
Resultaba de los eventos. Y cambiaba con los diferentes préstamos […] las formulaciones políticas han sido extremadamente raras”.9 El estudio del debate interno y la atención dada a eventos específicos nos ofrece elementos que de otra manera no obtendríamos y que pueden explicar el posterior desarrollo de la institución.
Para entender la historia y el desarrollo del Banco, las numerosas opciones que fueron rechazadas y los motivos para ese rechazo son tan reveladores como las opciones que se aceptaron y luego se usaron para explicar el éxito obtenido. Propongo una lectura que favorezca la observación ex ante, porque reconstruye la incertidumbre y fatigas del viaje, y expone las opciones que se iban presentando en un momento determinado. Aunque tal vez sepamos lo que buscamos, aunque tal vez sepamos lo que estamos haciendo, caminar sin conocer el destino significa arriesgarse en cada bifurcación y sentirse como caminando en un laberinto.
Reconstruir la historia de una institución sin tener en cuenta todo esto, significaría seguir el hilo de Ariadna muy rápidamente hasta el punto de partida de la institución.
Tal reconstrucción precipitada de los eventos del pasado corre el riesgo de no reconocer aquellos momentos que fueron cruciales y no reflexionar sobre los debates surgidos allí. Por estos motivos, los años iniciales de una institución y, de forma más general, los momentos de confluencia y transición son especialmente aptos para este tipo de reconstrucción histórica.
Ciñéndonos a la metáfora del viaje, son más un claro del que parten muchos caminos, que una bifurcación en el camino. Fuente: traducción de "The Political Economy of the World Bank: The Early Years", escrita originalmente por M. Alacevich