Impuestos Ecológicos o Ecotasas
Este artículo es un complemento de la información sobre derecho ambiental, en esta revista de derecho de empresa. Aparte de ofrecer nuevas ideas y consejos clásicos, examina el concepto y los conocimientos necesarios para sobresalir, sobre este tema. Te explicamos, en el contexto del medio ambiente, qué es, sus características y contexto. Nota: parte de esta entrada se basa en el Dictamen del Grupo de Trabajo sobre Ecotasa y Fiscalidad Ecológica, del Parlamento de Andalucía, aprobado por el Pleno el día 12 de septiembre de 2002.
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Introducción
Kogels (International Fiscal Association 1995:63) se refiere a los instrumentos impositivos destinados a mejorar el medio ambiente, a través de la influencia en las decisiones económicas de los seres humanos. En el caso de los ecoimpuestos ―según los Organismos Internacionales―, está referido a un impuesto cuyo hecho imponible es una unidad física (o una aproximación de la misma) que ha demostrado un efecto específico negativo en el medio ambiente. Los tributos tradicionales han pretendido y pretenden obtener ingresos en función de unos ciertos niveles de carga fiscal y procuran que su interferencia en los mecanismos de asignación del mercado sea mínima. Los ecoimpuestos, por el contrario, sí procuran interferir en los mecanismos de asignación del mercado. Legislación Ambiental Internacional y Política Tributaria
Convenios Internacionales
1- Convención de Washington sobre el comercio internacional de especies amenazadas. 2- Convenio de Viena sobre protección de la capa de ozono 3- Protocolo de Montreal. Sustancias que agotan la capa de ozono. Enmienda de Londres. Enmienda de Copenhague. 4- Convención sobre la conservación de las especies migratorias de animales silvestres, adoptada en la República Federal de Alemania. 5- Convenciones de Basilea sobre cont.rol de movimientos transfronterizos de residuos peligroso y su eliminación. 6- Protocolo para prevenir contaminación por buques, adoptado en Londres. 7- Protocolo al Tratado Antártico sobre Protección del Medio Ambiente, adoptado en Madrid. 8.-Convenio Internacional sobre Cooperación, preparación y lucha contra la contaminación por hidrocarburos, Londres. 9.-Convenio Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático, Nueva York. 10 -Convenio de Biodiversidad, Adoptado en Río de Janiero. 11 -Convenio de Rotterdam sobre plaguicidas o productos químicos. 12-Protocolo de Kyoto de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático. 13- Convenio de Estocolmo sobre contaminantes orgánicos persistentes. El principio de «quien contamina paga» fue recogido en la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y Desarrollo, de 1992, de la siguiente forma: «Las autoridades nacionales procurarán fomentar la internalización de los costes (o costos, como se emplea mayoritariamente en América) ambientales y el uso de instrumentos económicos, teniendo en cuenta el criterio de que el que contamina debe, en principio, asumir los costes (o costos, como se emplea mayoritariamente en América) de la contaminación, teniendo también en cuenta el interés público y sin distorsionar el comercio ni las inversiones internacionales». Una conclusión del Consejo de Estado de Medio Ambiente de 12 de diciembre de 1991, plataforma comunitaria para la CNUMAD, Río 1992, fue la siguiente: «Con objetivo de garantizar la necesaria redistribución de los recursos económicos para alcanzar el desarrollo sostenible, todos los costes sociales y medioambientales deberán integrarse en las actividades económicas, de modo que se puedan internalizar las externalidades medioambientales. Esto significa que los costes medioambientales y otros costes (o costos, como se emplea mayoritariamente en América) asociados a la explotación de los recursos naturales, de manera sostenible y soportados por el país proveedor, deberán reflejarse en las actividades económicas. Entre las medidas empleadas para conseguirlo podrían incluirse los instrumentos económicos y fiscales».
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Impuestos Ecológicos en los Estados miembros de la Unión Europea
Están creciendo, aumenta el número de aplicaciones, de bases imponibles y de sujetos pasivos. En el año 2001, ocho Estados miembros aplican ya impuestos sobre las emisiones de CO2, el nivel de imposición de la energía está aumentando y hay más impuestos sobre productos (baterías, embalajes, neumáticos, etc.). Los impuestos medioambientales producen más ingresos. Son altos en Portugal e Irlanda, pero están en declive siguiendo el desarrollo económico, mientras que se encuentran en crecimiento en Dinamarca, Finlandia, Grecia y Países Bajos. Se aprecia un aumento en los impuestos que gravan la energía o el transporte. Se aplican cada vez más a los nuevos productos químicos (disolventes, PVC y ftalatos) y a los insumos agrícolas (plaguicidas, fertilizantes), así como al agua y las aguas subterráneas. Actualmente se examinan nuevas bases imponibles, como el suelo, la aviación y el turismo. Los Estados miembros comienzan a aplicar las reformas fiscales ecológicas. Los ingresos procedentes de la fiscalidad ambiental crecen y la participación de los impuestos medioambientales está aumentando con más rapidez que la de los impuestos que gravan el trabajo (en porcentaje del PIB). Se aprecia el progreso en los Estados miembros de la Unión Europea, pero prácticamente ninguno en el ámbito de la Unión Europea, no habiéndose avanzado en las propuestas 1991/1997 sobre la fiscalidad de la energía. Se ha propuesto un impuesto sobre el queroseno para la aviación y la viñeta comunitaria entró en vigor el día 1 de julio de 2000. En el apartado 7.4 del Quinto programa de Acción Comunitaria, "Hacia un desarrollo sostenible" se establecía que la "primera categoría relevante de instrumentos económicos son las tasas e impuestos. Se trata de instrumentos bien estudiados que se usan, por ejemplo, en el terreno de la contaminación de las aguas. Se crearon primordialmente para obtener los fondos necesarios para operaciones de limpieza e infraestructuras tales como las plantas de tratamiento de aguas, y seguirán teniendo importancia para estos fines y otros similares, como la eliminación de residuos.
Sin embargo, de conformidad con el principio "quien contamina, paga", estas tasas deberían adaptarse progresivamente para disuadir de la contaminación en la fuente y fomentar unos procesos de producción limpios mediante reacciones adecuadas del mercado. La responsabilidad de los impuestos y tasas por emisiones procedentes de fuentes estacionarias ha correspondido hasta ahora a las autoridades nacionales y municipales. Consecuentemente, estas tasas se han difundido más y tienen auténticas repercusiones sobre el medio ambiente; generan por tanto unos mayores ingresos financieros y podrá requerirse cierto grado de intervención a nivel europeo para asegurar que los sistemas de tasación se diseñen de forma transparente y comparable, y para evitar distorsiones de la competencia dentro de la Comunidad (por ejemplo, en los casos de la contaminación del agua y del aire), sobre todo cuando se trata de emisiones o vertidos procedentes de fuentes móviles". En el ámbito de la fiscalidad ambiental se está extendiendo el término canon, debido a la gran influencia que sobre ella tiene la normativa comunitaria.
En especial, esta influencia proviene del III Programa de Acción de las Comunidades Europeas en materia de medio ambiente, aprobado por el Consejo el 7 de febrero de 1983.
En este Programa de Acción se recomienda expresamente el establecimiento de cánones que graven determinadas actividades contaminantes, para que, de esta forma, los responsables cooperen en el pago de los gastos necesarios para controlar la contaminación a los niveles exigidos por la Administración, o bien evitarlas, es decir, contribuir en el coste (o costo, como se emplea mayoritariamente en América) provocado por el servicio de contaminación prestado por un determinado organismo público. En la Comunicación de la Comisión “Política fiscal en la Unión Europea- Prioridades para los próximos años” de 23 de mayo de 2001, COM (2001) 260 final, y refiriéndose a los impuestos medioambientales y sobre los productos energéticos, se dice que “la Comisión propuso en 1997 una Directiva del Consejo (COM 1997, 30) para reestructurar el marco comunitario de imposición de los productos energéticos, con el objeto de ampliar el ámbito de las Directivas relativas a los hidrocarburos a otras fuentes energéticas, por ejemplo el carbón, la electricidad y el gas natural, y de incrementar los impuestos sobre consumos específicos mínimos comunitarios sobre los productos energéticos. Para aspirar a la introducción gradual del principio “el quecontamina paga”, esta propuesta permitiría tanto reestructurar los sistemas impositivos nacionales como lograr ciertos objetivos políticos en el campo del empleo, el medio ambiente, el transporte y la energía y mejorar el funcionamiento del Mercado Interior. Un elemento fundamental de la propuesta es la recomendación de que los Estados miembros, al aplicar la Directiva, eviten cualquier aumento en su presión fiscal global. Investigaciones macroeconómicas sugieren que una reforma estructurada, que supusiera la introducción de “impuestos ecológicos” y redujera la presión fiscal sobre la actividad laboral, conduciría, en determinadas circunstancias, al dividendo doble, produciendo beneficios para el empleo y el medio ambiente”. En la Comunicación de la Comisión sobre “Conjugar nuestras necesidades y nuestras responsabilidades: integración de las cuestiones medioambientales en la política económica” de 20 de septiembre de 2000, COM (2000) 576 final, se dice que un “impuesto ecológico puede definirse como un impuesto cuya base impositiva es una unidad física (o equivalente) que tiene una repercusión negativa probada sobre el medio ambiente. Esta definición destaca la posible repercusión de un impuesto sobre actividades perjudiciales para el medio ambiente, en vez del nombre dado al impuesto o su propósito declarado. Partiendo de esta definición, la Comisión ha establecido en colaboración con otros organismos internacionales, una clasificación de los impuestos ecológicos que comprende cuatro partes principales: los impuestos energéticos (principalmente sobre carburantes), sobre transportes, sobre la contaminación y sobre los recursos naturales”.
Mercosur
El Acuerdo Marco sobre Medio Ambiente del Mercosur se ha firmado el 22 de Junio de 2001 en Asunción, de cuatro capítulos y un anexo. En el Preámbulo se resalta la necesidad de cooperar para la protección del medio ambiente y la utilización sustentable de los recursos naturales, con vistas a alcanzar una mejor calidad de vida y un desarrollo económico, social y ambiental sustentable. En el Capítulo I (Principios) se indica que los Estados Partes reafirman su compromiso con los principios enunciados en la Declaración de Río de Janeiro sobre Medio Ambiente y Desarrollo de 1992 (donde se estableció la “Agenda 21”).
Clases
Los impuestos ambientales podrían clasificarse en función de los siguientes parámetros:
Según su finalidad fiscal o extrafiscal.
Según el componente espacial del problema ambiental: global, regional o interno.
Según la materia gravada.
Según el método de evaluación elegido, directo, indirecto u objetivo.
Según la naturaleza del hecho imponible, emisiones, procesos o productos.
Según el tipo impositivo único, variable entre contaminadores según su localización, variable
Según el nivel de deterioro ambiental, creciente en tarifas progresiva o creciente en tarifa regresiva
Según el destino de su recaudación, afectada o no afectada.
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En los Países de la OCDE
En los años ochenta se observan las primeras aplicaciones serias de instrumentos y aparecen los primeros informes de la OCDE señalando la preferencia por esta aproximación flexibilizadora, Recomendación del Consejo de 31 de enero de 1991. Así, el muestreo (véase más detalles) de Opschoor y Vos para la OCDE en 1989 incluye en el repertorio figuras como impuestos sobre fertilizantes y pesticidas, sobre vertidos industriales, sobre el consumo de agua, sobre envases no retornables, sobre emisiones de SO2. Los últimos informes de alcance de la OCDE, de 1994 y 1995, junto con una reciente monografía de la IFA (International Fiscal Association 1995), caracterizan la situación de la imposición ambiental en las economías desarrolladas, con presencia en las siguientes figuras o áreas para el gravamen:
Impuestos sobre emisiones directas o indirectas.
Impuestos que gravan la descarga de contaminación a la atmósfera.
Ruido.
Contaminación medios acuáticos.
Depósitos de basuras en vertederos o incineradoras.
Diferencia impositiva de las gasolinas.
Impuestos sobre ciertos productos con efectos negativos ambientales.
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Tributación ambiental en España
Hay algunos antecedentes que pudieran tener la consideración de fiscalidad ambiental, aunque su finalidad es más recaudatoria que persuasoria en la actualidad:
La Ley de Costas 22/98: canon de ocupación y aprovechamiento, canon de vertidos, que sigue la misma regulación de la Ley de Aguas, tasas conforme a las actividades que regula el artículo 86.
La Ley de Aguas 29/85, de 2 de agosto: canon de ocupación, canon de vertidos, canon de regulación, tarifa de utilización de aguas.
Aunque la facultad originaria de establecer los tributos es exclusiva del Estado (artículo 133 de la Constitución), ello no significa que el beneficiario de los tributos sea él exclusivamente; a los tributos estatales hay que añadir los de las Comunidades Autónomas y los de las Corporaciones locales. El artículo 157 de la Constitución prevé que los recursos de las Comunidades Autónomas estén constituidos, entre otros, por sus propios impuestos, tasas y contribuciones especiales. El artículo 45.2 de la Constitución española persigue el uso racional de los recursos naturales para permitir un desarrollo económico sostenible. La Sentencia del Tribunal Constitucional 64/1982, de 4/11 afirmó que, en "virtud del artículo 45 (de la Constitución española) no puede considerarse como objetivo primordial y excluyente la explotación al máximo de los recursos naturales, el aumento de la producción a toda costa, sino que ha de armonizar la utilización racional de esos recursos con la protección de la naturaleza, todo ello para el mejor desarrollo de la persona y para asegurar una mejor calidad de vida». El Plan español que contemplaba medidas de fomento de la reducción progresiva de la carga contaminante, señala que: "El ahorro de agua, y sobre todo, la descontaminación, se verán incentivados por el establecimiento en todo el territorio (español) de una figura de canon de saneamiento, entendiendo como tal una figura impositiva que grava la contaminación producida por el agua que se vierte....En particular la implantación generalizada de la mencionada figura de canon por parte de las Comunidades Autónomas será condición imprescindible para la aplicación de las ayudas estatales".
Tasas y contribuciones especiales (Cánones)
Los cánones de vertidos aprobados por los artículos 105, de la Ley (española) 29/85, de Aguas, y 85 de la Ley 22/88, de Costas, que se identifican con tasas. El canon de regulación del agua establecido por el artículo 106 de la Ley 29/85 y los artículos 296-313 del Real Decreto 849/1886, que aprueba el Reglamento de Aguas, parecen tener naturaleza de contribución especial. La tarifa de utilización del agua aprobada por las mismas normas, con naturaleza de contribución especial. La figura tributaria del canon, en nuestro ordenamiento, tiene una naturaleza jurídica análoga a la tasa, pero se utiliza cuando la recaudación y aplicación la efectúa un organismo autónomo, no encontrándose su definición en la clasificación de los tributos que establece el artículo 26 de la Ley General Tributaria.
En las Comunidades Autonómicas
En la exposición de motivos de la Ley del Impuesto de Galicia sobre la contaminación atmosférica se establece que un gravamen sobre las emisiones, en un primer momento, “operará como un instrumento de recuperación de los costes (o costos, como se emplea mayoritariamente en América) que conlleva la política medioambiental y los correspondientes controles y, más adelante, se convierte en un auténtico instrumento regulador que favorecerá la limitación de las emisiones, como sucede con una sanción.
En suma, el objetivo principal de este tributo no es alcanzar un volumen determinado de recursos monetarios. El fin que se procura es conseguir que las empresas afectadas adopten, en un plazo (véase más en esta plataforma general) corto, las medidas anticontaminantes precisas para disminuir sustancialmente las emisiones señaladas”. En la Ley de Castilla-La Mancha se señala que con el establecimiento del impuesto “se pretende revertir a los ciudadanos de Castilla-La Mancha una parte de los costes (o costos, como se emplea mayoritariamente en América) que soportan como consecuencia del ejercicio de actividades contaminantes o generadoras de riesgos para el entorno natural, al mismo tiempo que introducir un nuevo instrumento con el que contribuir a frenar el deterioro medioambiental”. El trabajo doctrinal de la profesora García-Torres Fernández, María Jesús, titulado «Análisis del canon de vertidos de la Ley 7/94, de 18 de mayo, de Protección Ambiental de la Comunidad Autónoma Andaluza tras la Ley 25/98, de 14 de julio», publicado en la revista jurídica La Ley 1992-2, señala lo siguiente: «La crítica situación del medio ambiente frente a las agresiones externas es, indudablemente, un tema de actualidad. Pero, al mismo tiempo, los instrumentos que se van organizando por los poderes públicos en defensa de estas agresiones son una materia desconocida por la gran mayoría y únicamente se cuestionan cuando se produce un hecho irreparable. »La protección del medio ambiente se articula a través de distintos medios jurídicos del Derecho Administrativo, Penal y Derecho Civil, y tal es su importancia que podemos decir que la defensa de nuestro ecosistema no existiría sin el marco jurídico adecuado que la respalde y la haga posible. »Pero, junto a estas tres importantes ramas del Derecho, que están marcadas por una necesaria proyección y cooperación internacional, se encuentran las medidas de protección ambiental propias del Derecho Tributario. »Sin embargo, las medidas de Derecho Tributario se diferencian de las pertenecientes a otras ramas del Derecho en que se clasifican como instrumentos económicos al servicio del medio ambiente. El tributo, como elemento esencial del Derecho Tributario, actúa sobre la capacidad económica que manifiesta un determinado sujeto pasivo, y teniendo en cuenta que la agresión al medio ambiente tiene siempre un trasfondo económico, basta con calcular y asociar, por otra parte tarea nada fácil, la capacidad económica que se pone de manifiesto con el ejercicio de la actividad que incide en el medio ambiente para poder utilizar el gravamen tributario como medida para evitar actividades nocivas. La característica principal de estos instrumentos frente a otras medidas es intervenir en la voluntad del sujeto pasivo, de forma que el coste (o costo, como se emplea mayoritariamente en América) económico que suponen se tenga en cuenta a la hora de hacer sus cálculos sobre la rentabilidad del negocio; es un coste (o costo, como se emplea mayoritariamente en América) más, periódico y coactivo, del que no se pueden sustraer voluntariamente y que les va a obligar a hacerse cargo de las deseconomías externas que genera su actividad económica. »Toda la regulación dirigida a la protección del medio ambiente está presidida por el principio "quien contamina paga", también es sabido por todos que el principio quien contamina paga no puede interpretarse de forma restrictiva como aquel que obliga a resarcir todo el daño causado, sino en la obligación de contribuir de forma activa en la defensa y reparación del medio ambiente.» Ecotasas Las «ecotasas», en general, gravan la recogida y el tratamiento de residuos sólidos urbanos. Este tributo responde bien a lo que estrictamente se concibe como tasa, es decir, el ciudadano paga la prestación de un servicio público. El sentido ecológico de la ecotasa dista mucho de ser real, a pesar de que la recaudación obtenida se emplea para financiar el tratamiento de residuos sólidos urbanos y, por lo tanto, supone una mejora medioambiental considerable respecto a una hipotética situación en la que a esos residuos no se les diese tratamiento o se les diere un tratamiento menos adecuado. Sin embargo, las tasas sobre los residuos sólidos urbanos, tal y como están concebidas en la actualidad, no están teniendo una incidencia significativa en la modificación del comportamiento ciudadano, ni están originando una conciencia colectiva hacia una menor producción de estos residuos ni hacia la reducción de su carga contaminante, mediante la sustitución del uso y consumo doméstico de productos agresivos por otros con una menor carga contaminante. El ciudadano lo contempla simplemente como un tributo más que debe pagar, independientemente de cuál sea su comportamiento ante la problemática de los residuos, incluso puede detectarse un resultado contraproducente al dar lugar a una menor colaboración ciudadana en aspectos esenciales para una adecuada política de residuos como pudiera ser la universalización de la separación en origen. El ciudadano percibe que tiene que pagar por su colaboración y esta percepción actúa desincentivándolo. Según un artículo publicado por Manuel Peinado Lorca en el Diario de Alcalá (España), en mayo de 1996: "(...) Desde hace algunos años impera el principio de quien contamina paga, de forma que la legislación de los países más avanzados ha tendido y tiende a establecer sistemas de control y sanciones sobre determinados elementos del proceso productivo capaces de alterar la calidad medioambiental. El legislador de la España democrática no fue ajeno a este principio, que aparece reflejado con nitidez en el artículo 45.3 de nuestra Constitución. (...) En demasiadas ocasiones, el sistema se ha convertido en una simple recaudación de tasas por parte del Estado, sin que se atienda a la reparación del daño. Un sistema que comienza a imponerse es el impuesto ecológico, que gravaría aquellos procesos productivos que, en mayor o menor escala, directa o indirectamente, deterioren el medio ambiente. Tal impuesto ecológico ha sido denominado ecotasa por el prestigioso instituto medioambientalista norteamericano Worldwatch, cuyo informe El estado del planeta en 1995, presentado en Washington el pasado mes de enero, ha subrayado la necesidad de que estos gravámenes sustituyan parcialmente a algunos de los actuales impuestos.
En España, se está avanzando en esta línea: el pasado año se aprobó por primera vez una ecotasa sobre lubricantes de automóvil, cuyo fin de facilitar su difícil reciclado. Como siempre, los países nórdicos, en especial Dinamarca y Suecia, están siendo pioneros en la aplicación de la que comienza a denominarse revolución fiscal, que básicamente consistiría en disminuir algunos de los actuales impuestos directos (renta, ahorro, trabajo, patrimonio), creando e incrementando otros que graven la explotación y contaminación de recursos naturales. Estos impuestos deben ser considerados como finalistas, puesto que su fin último es actuar con fines medioambientales específicos de forma que la sociedad tenga una percepción clara del destino de sus impuestos y los acepte."
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Argentina
En 1994 se incorpora en la Constitución Argentina la protección del derecho ambiental, en que se tutela en forma expresa el derecho al ambiente sano, estableciendo normas de derecho ambiental de fondo (arts. 41 y 124, último párrafo) y de forma (art. 43).
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En otros países
En relación con las amortizaciones aceleradas en inversiones en tecnologías limpias o de depuración, la legislación de Bélgica, Japón y Corea han previsto amortizaciones deducibles por un costo (o coste, como se emplea mayoritariamente en España) superior al de adquisición. La ley de impuesto sobre la Renta en Alemania establece límites en la deducción de gastos por uso de vehículo propio para el desplazamiento de los profesionales, mientras que los gastos de transporte público justificados se pueden deducir en su totalidad (promoción del transporte público para la protección del ambiente).
Véase También
Impuestos Municipales Impuestos Al Consumo Impuestos Indirectos Recaudación De Impuestos Exoneración De Impuestos Devolución De Impuestos Impuestos Directos, Sumario Medio Ambiente Delito Ecológico
Bibliografía
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