La evolución del Derecho Ambiental en el Mercosur: aspectos institucionales y normativos
La evolución del Derecho Ambiental en el Mercosur: aspectos institucionales y normativos Mariano H. Novelli . Abogado. Profesor de Derecho Ambiental en la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de Rosario (UNR), Argentina Publicación:Revista Aranzadi de Derecho Ambiental num. 15/2009 1 parte Crónicas. Editorial Aranzadi, S.A.U., Cizur Menor. 2009. 1. Introducción El proceso de integración del Mercosur, iniciado en 1991 a partir del Tratado de Asunción, ha procurado consensuar políticas entre los Estados Partes, con la finalidad de facilitar el intercambio económico interno y consolidar en lo externo una plataforma de negociación potenciada 1. 1 Si bien los objetivos prioritarios del Tratado de Asunción -pautados en su artículo 1- revisten carácter económico, hace ya tiempo que venimos manifestando nuestra opinión, en el sentido de que el Mercosur debe constituir un instrumento que estreche vínculos políticos, sociales, culturales y de todo tipo. En un mundo signado por la globalización/marginación , adquiere peculiar sentido la constitución de bloques regionales que aúnen los denominadores comunes de sus Estados miembros, respetando sus particularidades. Puede v., por ejemplo, NOVELLI, Mariano H., Ambiente, globalización e integración. El Derecho Ambiental en el Mercosur , en ARCOCHA, Carlos E. y ALLENDE RUBINO, Horacio L., Tratado de Derecho Ambiental , con la colaboración de Mariano H. NOVELLI, Nova Tesis, Rosario, 2007, pg. 216. Igual postura asume CIURO CALDANI, Miguel Ángel, Introducción: ¿Optimismo o ilusión? , en CIURO CALDANI, Miguel Ángel (Coord.), Del Mercosur , Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1996, pgs. 7 y ss.; Los principios generales del Derecho de la Integración , en «Derecho de la Integración», núm. 8, Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de Rosario, Rosario, 1998, pgs. 21 y ss.; Derecho y cultura en el Mercosur , en PÉREZ GONZÁLEZ, Manuel y otros, Desafíos del Mercosur , Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1997, pgs. 61 y ss.; Perspectivas culturales para la integración de la zona Mercosur , en STAHRINGER DE CARAMUTI, Ofelia (Coord.), El Mercosur en el siglo XXI , Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1998, pgs. 579 y ss. En este contexto, resultó necesario crear órganos que dieran institucionalidad al bloque regional y fueran construyendo un marco normativo adecuado. El presente estudio pretende, a la par de puntualizar algunos conceptos básicos sobre el Mercosur, analizar su evolución institucional y jurídica en materia ambiental, teniendo en especial consideración las proyecciones que la temática adquiere en el tiempo actual. 2. El mercosur 2.1. Generalidades El Mercado Común del Sur (Mercosur) es uno de los ejemplos de integración en Latinoamérica. Está conformado por la República Argentina, la República Federativa del Brasil, la República del Paraguay y la República Oriental del Uruguay. Tuvo su punto de partida en el Tratado de Asunción, que fue suscripto el 26 de marzo de 1991 y comprometió a los cuatro Estados Partes en el proyecto internacional más relevante de su historia. Tiempo después, por medio del Protocolo de Ouro Preto 2, se atribuyó al Mercosur personalidad jurídica de Derecho Internacional 3. Quedó entonces habilitado para practicar todos los actos necesarios a fin de alcanzar sus objetivos, en especial contratar, adquirir o enajenar bienes muebles e inmuebles, comparecer en juicio, conservar fondos y hacer transferencias 4. Además, se fijaron las pautas de funcionamiento y el régimen de toma de decisiones, estableciéndose que se trata de una organización intergubernamental, lo que significa que -a diferencia del sistema supranacional de la Unión Europea- son siempre los gobiernos que negocian entre sí, debiendo todas las determinaciones vinculantes ser resueltas por consenso 5. 2 También «Protocolo Adicional al Tratado de Asunción sobre la Estructura Institucional del Mercosur», firmado el 17 de diciembre de 1994. 3 Artículo 34 del Protocolo de Ouro Preto. 4 Artículo 35 del Protocolo. 5 DE PAULA CONCEIÇÃO JR., Osmar, Direito da integração: o Mercosul e Alca , en «Revista de Derecho del Mercosur», año 4, núm. 3, La Ley, Buenos Aires, junio de 2000, pg. 55. 2.2. Estructura orgánica La estructura institucional del Mercosur se halla conformada por los siguientes órganos: I. Consejo del Mercado Común (CMC) . Es el órgano superior del Mercosur, al cual incumbe la conducción política del proceso de integración y la toma de decisiones para asegurar el cumplimiento de los objetivos trazados por el Tratado de Asunción y para alcanzar la constitución final del mercado común. Está integrado por los Ministros de Relaciones Exteriores y por los Ministros de Economía, o sus equivalentes, de los Estados Partes. Se pronuncia a través de Decisiones de carácter obligatorio, y puede reunirse todas las veces que lo estime oportuno, debiendo hacerlo por lo menos una vez por semestre con la participación de los Presidentes de los Estados Partes, en lo que se denomina «Cumbre Presidencial del Mercosur». II. Grupo Mercado Común (GMC) . Es el órgano ejecutivo del Mercosur. Está integrado por cuatro miembros titulares y cuatro miembros alternos por país, designados por los respectivos gobiernos, entre los cuales deben constar obligatoriamente representantes de los Ministerios de Relaciones Exteriores, de los Ministerios de Economía (o equivalentes) y de los Bancos Centrales, hallándose la coordinación a cargo de los Ministerios de Relaciones Exteriores. Se pronuncia mediante Resoluciones, las cuales son vinculantes para los Estados Partes, reuniéndose de manera ordinaria o extraordinaria, tantas veces como sea necesario, en las condiciones establecidas en su Reglamento Interno. III. Comisión de Comercio del Mercosur (CCM) . Es el órgano encargado de asistir al GMC, y le compete velar por la aplicación de los instrumentos de política comercial común acordados por los Estados Partes para el funcionamiento de la unión aduanera, así como efectuar el seguimiento y revisar los temas y materias relacionados con las políticas comerciales comunes, con el comercio intra-Mercosur y con terceros países. Está integrada por cuatro miembros titulares y cuatro miembros alternos por Estado Parte, con la coordinación de los Ministerios de Relaciones Exteriores. Se pronuncia mediante Directivas o Propuestas, siendo obligatorias las Directivas para los Estados Partes. Se debe reunir por lo menos una vez al mes, y siempre que le sea solicitado por el GMC o por cualquiera de los Estados Partes. IV. Parlamento del Mercosur (PM) . Es el órgano representativo de los pueblos del Mercosur, cuyos integrantes serán elegidos por los ciudadanos de los Estados Partes, mediante sufragio directo, universal y secreto 6. No tiene facultades decisorias, aunque debe elaborar un dictamen previo en todas las decisiones, resoluciones y directivas que emitan los órganos decisorios del Mercosur, cuando fuera necesario para su implementación alguna gestión en los poderes legislativos nacionales. En sus votaciones, rigen según los casos cuatro tipos de mayorías (simple, absoluta, especial y calificada), no siendo nunca necesaria la unanimidad. Emite dictámenes, proyectos de normas, anteproyectos de normas, declaraciones, recomendaciones, informes y disposiciones. 6 Dado que el Parlamento del Mercosur comenzó a sesionar el 7 de mayo de 2007, los actuales parlamentarios fueron elegidos por los parlamentos nacionales de entre sus miembros, y durarán en sus cargos hasta el 31 de diciembre de 2010. Pero quienes entren en funciones el 1 de enero de 2011 deberán haber sido elegidos el año anterior de manera directa por los ciudadanos de los Estados Partes. V. Foro Consultivo Económico-Social (FCES) . Es el órgano de representación de los sectores económicos y sociales del Mercosur. Está integrado por igual número de representantes de cada Estado Parte. Tiene función consultiva y se manifiesta mediante recomendaciones al GMC. VI. Secretaría del Mercosur (SM) . Es el órgano de apoyo operativo, responsable de la prestación de servicios a los demás órganos del Mercosur. Tiene sede permanente en la ciudad de Montevideo. Está a cargo de un Director, nacional de uno de los Estados Partes, que es electo, en forma rotativa, por el GMC. Su designación la efectúa el CMC, siendo el mandato de dos años y estando prohibida la reelección. VII. Tribunal Permanente de Revisión del Mercosur (TPR) . Es el órgano de resolución de los conflictos suscitados entre los países del Mercosur. Tiene sede en la ciudad de Asunción. Está conformado por cinco árbitros, designado uno por cada Estado Parte, y el quinto por unanimidad de los Estados Partes. Los laudos emitidos por el Tribunal, que deben adoptarse por mayoría y ser fundados, tienen carácter definitivo. VIII. Tribunal Administrativo-Laboral del Mercosur (TAL) . Es el órgano que constituye la instancia jurisdiccional única para resolver reclamaciones de índole administrativo-laboral del personal de la Secretaría del Mercosur, de las personas contratadas por ésta para realizar obras o prestar servicios determinados. Está integrado por cuatro miembros titulares indicados uno por cada Estado Parte, que son designados por el GMC por dos años, renovables por períodos iguales. IX. Centro Mercosur de Promoción de Estado de Derecho (CMPED) . Con sede en Asunción, tiene por finalidad analizar y afianzar el desarrollo de la gobernabilidad democrática y demás aspectos vinculados a los procesos de integración regional, con especial énfasis en el Mercosur. 3. El derecho ambiental en el Mercosur 3.1. Perspectiva institucional 3.1.1. Tratado de Asunción El Tratado de Asunción hace referencia en dos oportunidades a objetivos esenciales de política ambiental 7. Por un lado, sostiene que la conformación del mercado común debe alcanzarse mediante el más eficaz aprovechamiento de los recursos disponibles y la preservación del medio ambiente 8. Por otro, expresa la voluntad de los Estados Partes de promover el desarrollo científico-tecnológico y modernizar sus economías, a fin de mejorar las condiciones de vida de sus habitantes 9. 7 ARCOCHA, Carlos E., Mercosur: ecosistema operativo de integración jurídica ambiental , en CIURO CALDANI (Coord.), op. cit., pg. 329. 8 Parágrafo 3º del Preámbulo del Tratado de Asunción. 9 Parágrafo 7º del Preámbulo del Tratado de Asunción. Esto significa que, desde sus orígenes, el proceso de integración tuvo en mira la protección del valioso patrimonio natural y cultural de los países miembros 10. 10 No resta magnitud a las alusiones al ambiente el hecho de que estén en el preámbulo, pues éste forma con el tratado un solo cuerpo y constituye un elemento imprescindible para su interpretación, según el artículo 31, numerales 1 y 2, de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados. 3.1.2. Abordaje sectorial No obstante la relevancia que otorgó a la problemática ambiental, el Mercosur no la estableció como objeto de un órgano específico. Ello implicó que, durante más de dos años, fuera tratada transversalmente, sobre todo en los Subgrupos de Trabajo del GMC relativos a política agrícola, energética e industrial 11. 11 RUIZ, José E., Reflexiones en torno al Acuerdo Marco sobre Medio Ambiente del Mercosur , en «Revista de Derecho Ambiental», núm. 8, LexisNexis, Buenos Aires, octubre/diciembre 2006, pgs. 93 y ss.; BESALÚ PARKINSON, Aurora V. S., Responsabilidad por daño ambiental , Hammurabi, Buenos Aires, 2005, pg. 394. La atención brindada a los asuntos ambientales fue, entonces, dispersa y parcializada. Esto hizo que, con el tiempo, se fuera advirtiendo la necesidad de centralizar las decisiones en un foro especializado, sin perjuicio de la participación complementaria de los Subgrupos. 3.1.3. Abordaje integral 3.1.3.1. Reunión Especializada de Medio Ambiente (REMA) La Reunión Especializada de Medio Ambiente, conocida como REMA, constituyó el primer ámbito institucionalizado con exclusiva competencia ambiental del Mercosur. Fue creada por Resolución 22/92 del GMC 12, y tuvo como objetivos analizar la legislación vigente en los Estados Partes y proponer acciones para proteger el medio ambiente 13. 12 Aprobada en Las Leñas, el 25 de junio de 1992, en el marco de la VI Reunión del GMC. 13 Artículo 1 de la Resolución 22/92 del GMC. El punto V del Acta núm. 1/93 de la I Reunión de la REMA, enuncia como objetivo general del órgano «la formulación de recomendaciones al GMC que aseguren una adecuada protección del medio ambiente en el marco del proceso de integración regional que implica el Mercado Común del Sur». La REMA realizó una interesante labor 14, efectuando un relevamiento de la normativa interna de los países miembros y una comparación preliminar de la estructura legal existente, con miras a su futura armonización. También identificó acuerdos internacionales ambientales considerados prioritarios 15, y elaboró las Directrices Básicas en materia de Política Ambiental, a las que luego referiremos. 14 En esto coincide incluso la doctrina extranjera, v. gr., HOCHSTETLER, Kathryn, Fading Green? Environmental Politics in the Mercosur Free Trade Agreement , en «Latin American Politics and Society», vol. 45, núm. 4, 2003, pg. 12. Es de interés el resumen de la actividad de la REMA que realiza FLORES, María Marcela, Integración regional entre los países del área del Río de la Plata , en DI PAOLA, María Eugenia (Ed.), 1ª Conferencia Internacional sobre Aplicación y Cumplimiento de la Normativa Ambiental en América Latina , Fundación Ambiente y Recursos Naturales, Buenos Aires, 2002, pgs. 112 y ss. 15 Tales como el Convenio de Basilea, la Convención CITES, el Convenio sobre la Diversidad Biológica, la Convención de Ramsar relativa a los Humedales, el Convenio de Viena y la Convención sobre el Derecho del Mar, según recuerda DEVIA, Leila, La política ambiental en el marco del Tratado de Asunción , en DEVIA, Leila (Coord.), Mercosur y medio ambiente , 2ª ed., Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1998, pg. 29. 3.1.3.2. Subgrupo de Trabajo 6 «Medio Ambiente» Con fundamento en la Declaración de Taranco 16, la Resolución 20/95 del GMC 17 convirtió a la REMA en el Subgrupo de Trabajo 6 «Medio ambiente», cuya existencia se ha prolongado hasta el presente 18. El objetivo general de este Subgrupo consiste en formular estrategias y directrices que garanticen la protección e integridad del medio ambiente de los Estados Partes en un contexto de libre comercio, asegurando, paralelamente, condiciones ecuánimes de competitividad 19. 16 La Declaración de Taranco fue efectuada, el 21 de junio de 1995, por los Ministros y Secretarios de Estado responsables del área de Medio Ambiente de los países del Mercosur, quienes, según expresa el documento, «coincidieron en la conveniencia de transformar la REMA en un Subgrupo de Trabajo, del Grupo Mercado Común». 17 Dicha resolución, aprobada el 3 de agosto de 1995 en Asunción, durante la XVIII Reunión del GMC, tuvo por finalidad determinar la nueva estructura orgánica del GMC, tras la puesta en funcionamiento de la Unión Aduanera del Mercosur el 1º de enero de aquel año. 18 En efecto, la Decisión 59/00 del CMC, sobre «Reestructuración de los órganos dependientes del Grupo Mercado Común y de la Comisión de Comercio del Mercosur» (Florianópolis, 14 de diciembre de 2000), optó por dar continuidad al Subgrupo de Trabajo 6 «Medio Ambiente». Esta decisión, como explica LACIAR, Mirta Elizabeth, Medio ambiente y desarrollo sustentable , Ciudad Argentina, Buenos Aires-Madrid, 2003, pg. 79, «tiene importantes repercusiones en materia de política ambiental, puesto que puso de manifiesto el interés del bloque en mantener dicha temática, al ratificar el SGT núm. 6 con igual grado de jerarquía dentro del organigrama institucional». 19 Los objetivos específicos, según indica BESALÚ PARKINSON, op. cit., pgs. 398 y ss., son: a) promover el desarrollo sostenido, a partir de las acciones acordadas que garanticen la integración de los Estados Partes en las áreas de medio ambiente y relaciones económico-comerciales; b) evitar la creación de distorsiones o nuevas restricciones al comercio; c) realizar estudios y proponer acciones y prácticas para la prevención de la contaminación y la degradación del medio ambiente y el mejoramiento de la calidad ambiental en el territorio de los Estados Partes; d) promover medidas ambientales efectivas y económicamente eficientes. Entre las tareas que actualmente desarrolla el Subgrupo, cabe mencionar el análisis de medidas no arancelarias, el diseño de instrumentos para la mejoría de la gestión ambiental, la adopción de acciones para la protección de los recursos naturales, y el acompañamiento de la agenda ambiental internacional 20. 20 Resolución 45/02 del GMC, sobre «Pautas negociadoras del SGT núm. 6 "Medio ambiente"», dictada el 28 de noviembre de 2002, con fundamento en los resultados de la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Sustentable llevada a cabo en Johannesburgo entre los días 26 de agosto y 4 de septiembre de 2002. 3.1.3.3. Reunión de Ministros de Medio Ambiente Más recientemente, por Decisión 19/03 21 del CMC, se creó la «Reunión de Ministros de Medio Ambiente», que tiene como función proponer a dicho órgano recomendaciones tendientes a la coordinación de políticas para promover el desarrollo sostenible, e igualmente acciones de cooperación y articulación en materia de medio ambiente en los países del Mercosur 22. 21 Adoptada en Montevideo el 15 de diciembre de 2003. 22 Artículo 1 de la Decisión 19/03 del CMC. 3.1.4. Balance Como corolario del panorama político en cuanto al ambiente, vale poner de resalto la evolución acaecida en la voluntad de los Estados Partes, que se expresó inicialmente de manera inorgánica, pero fue encauzada luego por medio de foros técnicos especializados. Tanto la REMA, como el Subgrupo de Trabajo 6 y la Reunión de Ministros de Medio Ambiente, han constituido ámbitos desde los cuales se fueron construyendo el sistema institucional ambiental del Mercosur y su incipiente Derecho, «para dar respuestas a las nuevas exigencias que planteaban las corrientes de liberalización comercial y el fenómeno de la globalización de los mercados» 23. 23 Cf. LACIAR, op. cit., pg. 32. 3.2. Perspectiva normativa Reseñados los avances políticos, efectuaremos seguidamente algunas consideraciones acerca del marco jurídico ambiental con que cuenta hogaño el proceso de integración del Mercosur. En primer término, enunciaremos las normas aprobadas tanto por el GMC como por el CMC 24. A posteriori, nos detendremos en las dos más relevantes, por ser las que afrontan la problemática de modo integral: las Directrices Básicas en materia de Política Ambiental y el Acuerdo Marco sobre Medio Ambiente. Finalmente, nos referiremos a los dos instrumentos jurídicos complementarios del Acuerdo Marco aprobados hasta el momento. 24 No profundizaremos en el contenido de las mismas, en razón de que ello excedería el objeto del presente estudio. Pueden c. los textos pertinentes en Medio ambiente en el Mercosur (Relevamiento núm. 001/06) , Secretaría del Mercosur, Montevideo, 2006, pgs. 35 y ss. Por otra parte, mencionaremos exclusivamente las normas que tienen relación directa con el ambiente y, dentro de éstas, sólo aquellas que están vigentes o en proceso de ratificación por los Estados (es decir que omitiremos las que ya han sido derogadas). 3.2.1. Resoluciones del GMC Las resoluciones ambientales más relevantes que adoptó el GMC son: la 57/93, «Directrices de Políticas Energéticas en el Mercosur»; la 10/94, «Directrices Básicas en materia de Política Ambiental»; la 14/95, «Residuos de plaguicidas en productos agropecuarios alimenticios in natura»; la 128/96, «Reglamento técnico sobre límites máximos de emisión de gases contaminantes y ruido para vehículos automotores»; la 29/97, «Reglamento técnico sobre emisión de gases contaminantes para vehículos automotores pesados de ciclo Otto» 25; la 23/05, «Acuerdo sobre el Proyecto Producción Sustentable/Competitividad y Medio Ambiente»; y la 28/08, «Programa de cooperación Econormas -Mercosur- Apoyo a la profundización del proceso de integración económica y desarrollo sostenible del Mercosur». 25 Cuya fe de erratas se efectuó por Resolución 1/99 del GMC. 3.2.2. Decisiones del CMC Por su parte, el CMC cuenta entre sus decisiones ambientalmente más significativas: la 2/94, «Acuerdo sobre Transporte de Mercancías Peligrosas en el Mercosur» 26; la 14/94, «Transporte de Productos Peligrosos»; la 6/96, «Acuerdo sobre la Aplicación de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias de la Organización Mundial del Comercio»; la 2/01, «Acuerdo Marco sobre Medio Ambiente del Mercosur»; la 14/04, «Protocolo Adicional al Acuerdo Marco sobre Medio Ambiente del Mercosur en materia de Cooperación y Asistencia ante Emergencias Ambientales»; y la 26/07, «Política de Promoción y Cooperación en Producción y Consumo Sostenibles en el Mercosur». 26 Complementada luego por la Decisión 08/97 del CMC, «Régimen de infracciones y sanciones del Acuerdo sobre Transporte de Mercancías Peligrosas en el Mercosur». 3.2.3. Instrumentos jurídicos rectores 3.2.3.1. Directrices Básicas en materia de Política Ambiental Las Directrices Básicas en materia de Política Ambiental fueron aprobadas por Resolución 10/94 del GMC. Se trata de una serie de principios, criterios y líneas de acción que los Estados Partes deberán comprometerse a seguir, en una concepción que tiende hacia la integralidad 27. 27 AGÜERO, Raquel, Legislación ambiental en el Mercosur , en DI PAOLA (Ed.), op. cit., pg. 121. En lo fundamental, las once Directrices postulan que se debe: 1) armonizar la legislación ambiental entre los países miembros; 2) asegurar condiciones ecuánimes de competitividad, para internalizar el costo ambiental; 3) garantizar la adopción de prácticas no degradantes del medio en los procesos que utilizan recursos naturales; 4) adoptar técnicas de manejo sustentable de los recursos naturales renovables; 5) procurar la obligatoriedad de la práctica de licencia o habilitación ambiental para las actividades potencialmente degradantes del medio; 6) fomentar la adopción de tecnologías apropiadas, limpias y de reciclado, y el tratamiento adecuado de los residuos sólidos, líquidos y gaseosos; 7) disminuir el grado de deterioro ambiental en los procesos productivos y en los productos de intercambio; 8) concertar acciones a fin de armonizar procedimientos legales y/o institucionales para la licencia o habilitación ambiental y la realización de monitoreos de las actividades que puedan generar impactos ambientales en ecosistemas compartidos; 9) coordinar criterios ambientales comunes para la negociación e implementación de actos internacionales prioritarios; 10) promover el fortalecimiento institucional para la gestión ambientalmente sustentable, mediante el aumento de la información sustantiva para la toma de decisiones, el mejoramiento de la capacidad de evaluación, y el perfeccionamiento de los organismos de enseñanza, capacitación e investigación; 11) garantizar que las actividades turísticas consideren los principios y normas ambientales. Las Directrices han sido criticadas por la doctrina. Sobre todo, debido a su «tibieza» 28, pues fueron formuladas con un alcance meramente programático y carecen, en su mayoría, de la operatividad necesaria para su efectiva aplicación 29. No obstante, cabe rescatar que «tuvieron un papel preponderante en la evolución de la política ambiental del Mercosur, en particular en una primera etapa» 30. 28 Calificativo utilizado por RUIZ, op. cit., pg. 95. 29 LACIAR, op. cit., pgs. 58 y ss. 30 Ídem, pg. 58. 3.2.3.2. Acuerdo Marco sobre Medio Ambiente del Mercosur El Acuerdo Marco sobre Medio Ambiente del Mercosur, aprobado por Decisión 2/01 del CMC, constituye un instrumento jurídico fundamental 31. Es, indubitablemente, la piedra basal del régimen normativo que rige las acciones ambientales en el bloque integrado. 31 Dado que ya hemos analizado en detalle el contenido del Acuerdo Marco en otra oportunidad, no mencionaremos sino sus aspectos principales; puede v. NOVELLI, op. cit., pgs. 229 y ss. Igualmente, cabe c. ALLENDE RUBINO, Horacio L., Acuerdo Marco sobre Medio Ambiente del Mercosur. Su declinación trialista , en «Derecho de la Integración», núm. 17, Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de Rosario, Rosario, 2005, pgs. 1 y ss.; FERNÁNDEZ REYES, Jorge E., Breves reflexiones sobre el Acuerdo Marco sobre el Medio Ambiente del Mercosur , en «Revista de Direito Agrário, Ambiental e da Alimentação», año 1, núm. 1, Forense, Río de Janeiro, 2005, pgs. 105 y ss.; RUIZ, op. cit., esp. pgs. 97 y ss. Acerca de los vaivenes transcurridos hasta alcanzar el Acuerdo Marco (incluido el proyecto de Protocolo Adicional al Tratado de Asunción sobre Medio Ambiente, que no llegó a aprobarse), puede v. LACIAR, op. cit., pgs. 89 y ss., y -en idioma inglés- HOCHSTETLER, op. cit., pgs. 17 y ss. Tiene por objeto «el desarrollo sustentable y la protección del medio ambiente, mediante la articulación de las dimensiones económicas, sociales y ambientales, contribuyendo a una mejor calidad del ambiente y de la vida de la población» 32. 32 Artículo 4 del Acuerdo Marco. A fin de lograr dicho objeto, los Estados Partes deben seguir ciertos principios 33. Ellos son los de gradualidad, flexibilidad y equilibrio; integridad ambiental; complementariedad; contaminador-pagador; participación de la sociedad civil; e internalización de los costos ambientales 34. 33 Artículo 3 del Acuerdo Marco. 34 Para ahondar acerca del sentido que estos principios cobran en el Acuerdo Marco, cabe c. LACIAR, op. cit., pgs. 113 y ss. La cooperación en materia ambiental constituye el eje del Acuerdo Marco. En este punto, los países se comprometen a contribuir en el cumplimiento de los acuerdos internacionales ambientales, lo cual podrá concretarse mediante la adopción de políticas comunes para la protección del medio ambiente, la presentación de comunicaciones conjuntas y el intercambio de información 35. 35 Artículo 5 del Acuerdo Marco. Las principales acciones que el Acuerdo prevé para ejecutar la cooperación recíproca son: _ incentivar políticas e instrumentos nacionales, buscando optimizar la gestión ambiental; _ contribuir a la promoción de condiciones de trabajo ambientalmente saludables y seguras, que mejoren la calidad de vida, el bienestar social y la generación del empleo; _ considerar los aspectos culturales en los procesos de toma de decisión en materia ambiental; _ impulsar la investigación científica y el desarrollo de tecnologías limpias; _ promover la educación ambiental formal y no formal; _ fomentar conocimientos, hábitos de conducta e integración de valores orientados a las transformaciones necesarias para alcanzar el desarrollo sustentable en el ámbito del Mercosur; _ brindar, en forma oportuna, información sobre emergencias ambientales que puedan afectar a los Estados Partes, y cuando fuere posible, apoyo técnico y operativo 36. 36 En esta disposición se halla uno de los fundamentos del Protocolo Adicional en materia de Cooperación y Asistencia ante Emergencias Ambientales, que comentaremos infra . El anexo del Acuerdo Marco define, finalmente, cuatro áreas temáticas 37 que deben ser contempladas en la agenda de trabajo del Mercosur 38, a saber: 1) gestión sustentable de los recursos naturales; 2) calidad de vida y planeamiento ambiental; 3) instrumentos de política ambiental; 4) actividades productivas ambientalmente sustentables. 37 Cada una de ellas conteniendo ciertas cuestiones puntuales a ser abordadas. 38 Artículo 7 del Acuerdo Marco. Al igual que sucedió con las Directrices, el valor del Acuerdo fue puesto en duda 39. No obstante, como lo hemos sostenido en alguna ocasión, a nuestro criterio representa una útil herramienta que, a pesar de su carácter programático, otorga a los países miembros claras directivas que han de presidir sus actos 40. 39 En este sentido, son fuertemente críticas las expresiones de RUIZ, op. cit., pgs. 99 y ss., quien afirma que el texto carece de rigor, contiene expresiones «suaves» y no protege al ambiente por sí mismo, sino en relación con el comercio. Por su parte, BELLORIO CLABOT, Dino, Tratado de Derecho Ambiental , Ad-Hoc, Buenos Aires, 2004, t. II, pg. 712, manifiesta que «no parece (...) que el texto aprobado se corresponda estrictamente con las expectativas creadas durante tanto tiempo a la espera de poder contar con un instrumento dinámico y comprometido con las reales necesidades del bloque que conforman los países del Mercosur». 40 NOVELLI, op. cit., pg. 232. También asume una postura favorable al Acuerdo Marco, entre otros, PEREIRA DE SOUZA, Paulo Roberto, Harmonização de Leis Ambientais nos dez anos do Mercosul , en http://www.mundojuridico.adv.br/sis_artigos/artigos.asp?codigo=665 (11-7-2008). De hecho, el sesgo programático de sus normas apunta a establecer, precisamente, bases mínimas para permitir la cooperación ambiental entre los Estados Partes 41. Esto no constituye en sí un defecto, sino -por el contrario- la posibilidad de una implementación más ajustada a las características de cada problema ambiental concreto. Basado en la experiencia de varios autores, nuestras opiniones y recomendaciones se expresarán a continuación (o en otros artículos de esta revista, respecto a sus características y/o su futuro): De forma tal que, a partir de nuevas negociaciones, deben ir elaborándose los instrumentos jurídicos específicos, de los cuales seguidamente analizaremos los aprobados hasta la fecha. 41 LACIAR, op. cit., pg. 109. 3.2.4. Instrumentos complementarios del Acuerdo Marco sobre Medio Ambiente El planteo conceptual del Acuerdo Marco ut supra atisbado, da lugar a un mecanismo que posibilita a los Estados Partes accionar en forma conjunta, a fin de promover los instrumentos regulatorios previstos en el área temática de su anexo que los contempla 42. En tal contexto, se han adoptado el Protocolo Adicional en materia de Cooperación y Asistencia ante Emergencias Ambientales y la Política de Promoción y Cooperación en Producción y Consumo Sostenibles. 42 FERNÁNDEZ REYES, op. cit., pg. 108. 3.2.4.1. Protocolo Adicional en materia de Cooperación y Asistencia ante Emergencias Ambientales El Protocolo Adicional al Acuerdo Marco sobre Medio Ambiente del Mercosur en materia de Cooperación y Asistencia ante Emergencias Ambientales fue aprobado por Decisión 14/04 del CMC 43. 43 Para un análisis detallado del contenido del Protocolo, que aquí sólo trataremos en sus aspectos centrales, puede v. NOVELLI, Mariano H., Protocolo Adicional al Acuerdo Marco sobre Medio Ambiente del Mercosur en materia de Cooperación y Asistencia ante Emergencias Ambientales , en «Anales de Legislación Argentina», t. LXIV-E, pgs. 6603 y ss. (también en «Revista de Derecho Internacional y del Mercosur», año 9, núm. 4, La Ley, Buenos Aires, agosto 2005, pgs. 73 y ss.). Se trata de un instrumento jurídico para prevenir, mitigar, dar respuesta inmediata y recuperar ante emergencias ambientales 44, las cuales son definidas como toda «situación resultante de un fenómeno de origen natural o antrópico que sea susceptible de provocar graves daños al ambiente o a los ecosistemas y que, por sus características, requiera asistencia inmediata» 45. 44 Parágrafo 4º del Preámbulo del Protocolo. 45 Artículo 1 del Protocolo. El objeto del Protocolo es la cooperación recíproca y la asistencia a través de puntos focales 46, cuando se produzca una emergencia que tenga consecuencias efectivas o potenciales en el medio ambiente o en la población de uno de los Estados Partes 47. 46 Así denomina el artículo 1 del Protocolo a «los organismos competentes que cada Estado Parte identifique como tales para intervenir en caso de emergencias ambientales». 47 Artículo 2 del Protocolo. Estipula que los Estados Partes desarrollarán acciones tendientes a armonizar procedimientos compatibles para actuar en caso de emergencias ambientales 48, concretándose la cooperación mediante el intercambio de información, la planificación conjunta para reducción de riesgos, la elaboración de planes de contingencia y la capacitación de recursos humanos. 48 Artículo 3 del Protocolo. El Protocolo establece asimismo un proceso de notificación , por el cual cada país se compromete a remitir a los demás, ante la ocurrencia efectiva o potencial de un evento, un informe que contemple los detalles del hecho y las recomendaciones que considere pertinentes en materia de prevención 49. Igualmente, dispone un procedimiento de asistencia , a través del envío de misiones que podrán actuar directamente sobre la emergencia, o bien efectuar una evaluación de daños o análisis de necesidades 50. 49 Artículo 4, incisos 1 y 4, del Protocolo. 50 En cuanto al procedimiento de notificación , el Protocolo pauta que el punto focal del Estado Parte en cuyo territorio se hubiere producido una emergencia ambiental, comunicará a los puntos focales del Estado o Estados Partes que pudieran ser afectados de modo efectivo o potencial, inmediatamente después de haber tomado conocimiento del evento (artículo 4, inciso 2). Asimismo, invitará a éstos a designar expertos para conformar una Comisión de Especialistas que tendrá por objeto evaluar la situación inicial, su desarrollo y recomendar soluciones técnicas destinadas a minimizar los efectos dañosos (artículo 4, inciso 3). Con respecto a la asistencia , el Protocolo contempla que, en casos graves, cuando la capacidad local de respuesta a la emergencia con los medios y recursos existentes en el propio territorio sea excedida, un Estado Parte podrá, a través de cualquiera de sus puntos focales, solicitar formalmente asistencia a otro (artículo 5, inciso 2). E incluso, si la urgencia del hecho no admite demora, podrán las autoridades del nivel operativo local contactarse directamente con sus pares del país vecino (artículo 5, inciso 3). Los gastos de la misión serán sufragados por el Estado Parte que la solicite, a menos que se convenga otra modalidad (artículo 8). 3.2.4.2. Política de Promoción y Cooperación en Producción y Consumo Sostenibles La Política de Promoción y Cooperación en Producción y Consumo Sostenibles en el Mercosur 51, aprobada por Decisión 26/07 del CMC, tiene por propósito mejorar la eficiencia del proceso productivo y reducir los riesgos para la salud humana y el ambiente 52. 51 Hemos estudiado pormenorizadamente la Política en NOVELLI, Mariano H., Panorama actual en materia de producción y consumo sostenibles en el Mercosur , en «UNR Ambiental», núm. 8, Comité Universitario de Política Ambiental de la Universidad Nacional de Rosario, Rosario, 2008, pgs. 231 y ss. 52 Considerando 2º de la Decisión 26/07 del CMC. Conceptualiza a la producción sostenible como «aquella que integra sistémicamente las variables económicas, ambientales y sociales en la producción de bienes y servicios», y al consumo sostenible como «el uso de bienes y servicios que responden a las necesidades del ser humano y proporcionan una mejor calidad de vida, y al mismo tiempo minimizan el uso de recursos naturales, de materiales peligrosos y la generación de desperdicios y contaminantes, sin poner en riesgo las necesidades de las generaciones futuras» 53. 53 Artículo 1 de la Política. En lo fundamental, la Política pauta lineamientos estratégicos que los Estados Partes deberán observar 54. Entre ellos cabe mencionar la incorporación de prácticas de producción y consumo sostenibles tanto en el ámbito público como en el privado, la innovación en el desarrollo de productos y servicios que generen el menor impacto ambiental, la generación de instrumentos que faciliten la complementariedad entre las políticas productivas y ambientales del Mercosur, y el fortalecimiento de la educación formal e informal sobre patrones de producción y consumo sostenibles 55. 54 Artículo 6 de la Política. 55 Nos hemos referido a la educación para la sostenibilidad en NOVELLI, Mariano H., Bases jurídicas de la educación para el desarrollo sostenible en el Mercosur , en «Academia.
Revista sobre enseñanza del Derecho», año 6, núm. 11, Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires, Buenos Aires, 2008, pgs. 193 y ss. 4. Conclusiones El Mercosur constituye un terreno propicio para la organización de acciones conjuntas que tengan por finalidad la protección del ambiente. Una mirada retrospectiva nos permite apreciar que ello ha sido advertido desde el nacimiento mismo del bloque regional. La creación de foros institucionales especializados y la formulación de instrumentos jurídicos son exponentes de esta preocupación, y prueban la voluntad de los Estados de encaminarse hacia el desarrollo sostenible. Justo es reconocer los avances logrados hasta el momento. No obstante, los esfuerzos deben continuar intensificándose, en concordancia con la gravedad global de la problemática ambiental. En este sentido, creemos firmemente en la profundización de la integración regional, como factor coadyuvante para un abordaje supranacional que permita preservar el medio natural y cultural. Sin lugar a dudas, el diseño de una política ambiental integral constituye uno de los grandes desafíos que hoy enfrenta el Mercosur, pues de ello dependerá en gran medida la propia sustentabilidad del proceso de integración.