Lista Negra de Países con Alto Riesgo de Blanqueo de Capitales
Ese artículo es una ampliación de la información sobre derecho penal económico, en esta revista de derecho empresarial, sobre este tema. Te explicamos, en el marco del derecho penal económico, qué es, sus características y contexto. La política de lucha contra el blanqueo de capitales ha tenido, en el mejor de los casos, una eficacia incierta pero un costo (o coste, como se emplea mayoritariamente en España) definitivo, en particular en el mundo en desarrollo. El objetivo de este capítulo es ofrecer una explicación detallada y pruebas que muestren cómo la inclusión en la lista negra, y la amenaza de ser incluida en ella, ayudó a difundir el régimen de lucha contra el blanqueo de capitales. Es importante subrayar que en la práctica la inclusión en la lista negra ha interactuado con la socialización y las acciones de las empresas privadas para impulsar la difusión de la política de lucha contra el blanqueo de capitales, pero para que el debate sea manejable, en el próximo capítulo examinaré estos dos últimos procesos. Basado en la experiencia de varios autores, nuestras opiniones y recomendaciones se expresarán a continuación (o en otros artículos de esta revista, respecto a sus características y/o su futuro):
De los tres mecanismos, la inclusión en la lista negra ha sido el ejercicio de poder más sencillo (explicación). Como dijo el director de la Dependencia de Inteligencia Financiera de un país en desarrollo, la perspectiva de ser incluido en la lista negra concentró las mentes de los encargados de formular políticas como "una pistola en la cabeza".Entre las Líneas En la lista negra se ve a un agente centralizado y unitario (el GAFI) que trata deliberadamente de imponer sus exigencias a los países que saben muy bien que están siendo objeto de coacción.
Esta táctica se empleó por primera vez en la forma de la lista de países y territorios no cooperantes (PTNC) a partir de 2000.Entre las Líneas En 2007 fue resucitada en una campaña similar por uno de los grupos de trabajo del GAFI, el Grupo de Examen de la Cooperación Internacional (GCI). La inclusión en la lista negra crea presión para que se cumpla, en primer lugar porque daña la reputación de los países incluidos en la industria financiera internacional y, en segundo lugar, porque crea temores de fuga de capitales. También ha asustado a los países que no figuran en la lista en favor de adoptar preventivamente la política de AML para que no aparezcan en una lista negra en el futuro. En la primera parte de este texto (véase) se ofrece un breve resumen de los antecedentes históricos del auge, la disminución y el aumento de las listas negras del GAFI. A continuación, se examinan las pruebas de la eficacia de la inclusión en la lista negra examinando las experiencias de diferentes tipos de Estados. Estos Estados se dividen en cuatro tipos, representados por los siguientes: las Islas Caimán y Liechtenstein, pequeños Estados que albergan grandes centros financieros extraterritoriales; Nauru, un pequeño Estado sin sector financiero; Austria, un país desarrollado de tamaño medio, altamente integrado en términos financieros y sociales; y dos "Estados delincuentes" aislados y xenófobos, Birmania y Corea del Norte. Los Estados varían no solo en tamaño y poder, sino también en la densidad de sus conexiones internacionales y en la medida en que se definen a sí mismos de acuerdo con el resto de la comunidad internacional o en oposición a ella. El grupo más grande que se ha enfrentado a la lista de PTNC desde junio de 2000 fue el de los paraísos fiscales, generalmente microestados. Este enfoque reflejaba en parte el deseo de países como Francia de neutralizar las amenazas fiscales percibidas, así como las derivadas del blanqueo de dinero. Los paraísos fiscales eran vulnerables en el sentido de que dependen directamente de su reputación para apuntalar sus centros financieros extraterritoriales. Salvo Corea del Norte, el microestado de Nauru opuso la más feroz resistencia a las listas negras. Nauru está en una categoría diferente de los otros pequeños estados debido a su falta de sector financiero. Varios órdenes de magnitud más grande es Austria, un país desarrollado dentro del redil del GAFI, pero que sin embargo también está sujeto a amenazas similares en la lista negra a principios de 2000. Los casos más recientes son los de dos estados delincuentes: Birmania y Corea del Norte. Este último es particularmente significativo, ya que es el único caso que ha frustrado el proceso de inclusión en la lista negra (hasta ahora). A finales de 2006, el último Estado de la lista de PTNC, Birmania, había sido eliminado después de aplicar las reformas especificadas. Al igual que la iniciativa sobre los PTNC llegó a su fin a finales de 2006, el GAFI estableció un nuevo grupo de trabajo: el Grupo de Examen de la Cooperación Internacional. En otro lugar se examina el efecto de las listas negras en terceros Estados, los que no figuraban en la lista pero que, sin embargo, se vieron impulsados a actuar por temor a ser incluidos en la lista en el futuro. Las listas negras se han empleado deliberadamente tanto por su efecto de demostración en terceros como por su repercusión en los destinatarios directos. Por último, se explica cómo las listas negras constituyen una forma novedosa de coacción internacional en el sentido de que son distintas de las sanciones económicas tradicionales o de las amenazas de éstas. La lista negra es el tipo de discurso que cambia el mundo por el mero hecho de haber sido pronunciado (explicación). Concretamente, el acto de poner en la lista negra ha perjudicado la reputación, la situación o la posición de los países que figuran en ella a los ojos de terceros, incluidos tanto los Estados como las empresas privadas. A diferencia de los ejemplos de los bancos, la designación pública de determinados países por el GAFI como "no cooperativos en la lucha contra el blanqueo de dinero" o como poseedores de un riesgo de blanqueo de dinero ha sido recogida y retransmitida por los Estados miembros y no miembros, así como por otras organizaciones internacionales e intermediarios financieros privados. Esta etiqueta ha hecho que los bancos y otras empresas se muestren a menudo reacios a mantener vínculos o a realizar transacciones comerciales con los países incluidos en la lista, en algunos casos hasta el punto de causar una desinversión importante. Muchos de los gobiernos receptores están sumamente preocupados por la forma en que se les percibe en los círculos financieros internacionales y entre los inversores extranjeros, y por ello se han apresurado a cumplirla para reducir al mínimo su pérdida de prestigio, incluso antes de ver cualquier pérdida económica. Estos gobiernos, y aún más los bancos y otras empresas financieras, ponen una fe casi mística en el valor de una buena reputación. (Tal vez sea de interés más investigación sobre el concepto) (todo ello también lo hemos consultado con otros expertos). Otros gobiernos, menos sensibles a este respecto, han sido movidos a cumplir solo después de que el daño de reputación causado por la lista negra se ha traducido en un daño material visible.Si, Pero: Pero es vital señalar que cualquier pérdida financiera es un síntoma de un problema de reputación.
La pérdida material es un efecto secundario, derivado de un problema fundamentalmente social. La inclusión en la lista negra no ha producido sus efectos porque indica una señal de acciones "reales" inminentes, como las sanciones económicas. Más que ser la señal de una acción real, la lista negra es la acción real.
Funcionamiento
Como demostró tan poderosamente la crisis de 2007-2008, las finanzas dependen fundamentalmente de la confianza mutua. La inclusión en la lista negra del GAFI ha sido eficaz porque socava deliberadamente la confianza y fomenta la desconfianza en relación con los países señalados.Entre las Líneas En concepto, la reputación desempeña un papel fundamental en la explicación presentada, actuando como intermediario entre la inclusión en la lista negra y el cumplimiento. La inclusión en la lista negra del GAFI perjudicó la reputación, ya que reverberó y fue retransmitida por los Estados, otras organizaciones internacionales y las empresas. La inclusión en la lista de PTNC no creó ninguna obligación en virtud del derecho internacional.
Sin embargo, en la práctica, las listas negras se reprodujeron rápidamente entre los Estados miembros y no miembros. Así, cuando San Cristóbal y Nieves, las Islas Caimán, las Islas Cook y Liechtenstein fueron incluidas en la lista negra del GAFI en junio de 2000, el Departamento de Finanzas de los Estados Unidos (DFID) y el Departamento de Asuntos Económicos y Sociales de los Estados Unidos (DAFI) se comprometieron a realizar un estudio sobre la situación de los países en desarrollo. La FinCEN de Estados Unidos emitió avisos contra los cuatro estados al mes siguiente, cada uno de los cuales fue retirado solo después de la eliminación de la lista del GAFI (todo ello también lo hemos consultado con otros expertos). Otros países, tanto miembros como no miembros, a menudo han emitido avisos similares en consonancia con las listas del GAFI.
Secuencia
Posteriormente, las listas se han incorporado a la legislación nacional de muchos países dentro y fuera del GAFI. Por ejemplo, en 2003 la Argentina enmendó el artículo 124 de su Ley de sociedades para imponer restricciones especiales a las empresas de los países que figuraban entonces en la lista negra del GAFI. El artículo 311 de la Ley Patriota de los Estados Unidos reserva penas rigurosas para las jurisdicciones "caracterizadas como un refugio bancario extraterritorial o de secreto por organizaciones internacionales o grupos de expertos multilaterales creíbles" como el GAFI. El daño causado a las reputaciones por las listas negras a menudo perdura mucho tiempo después.Entre las Líneas En una metáfora utilizada independientemente por personas de San Cristóbal y Nieves y de las Islas Caimán, las personas que cumplen condena en la cárcel no salen con la misma reputación con la que entraron.
Observación
Además de las medidas gubernamentales, los efectos de reputación de las listas negras también han repercutido en los intermediarios financieros, como las empresas de contabilidad, seguros, banca y abogados. Estos agentes privados pueden haber seguido el ejemplo directamente de las organizaciones internacionales o indirectamente de los gobiernos nacionales que retransmiten estas listas. Las grandes empresas multinacionales de servicios financieros mantienen sus propias listas negras informales y metodologías para practicar la diligencia debida. Algunas empresas extranjeras de servicios financieros se han retirado de determinadas jurisdicciones incluidas en las listas negras en lugar de estar contaminadas por la asociación.
Una vez que se incluyen determinadas jurisdicciones en la lista, es posible que se las coloque como términos clave en programas informáticos contra el blanqueo de dinero de producción privada, diseñados para dar señales de alerta y provocar un mayor escrutinio.Entre las Líneas En particular, en lo que respecta a las transferencias por cable y la banca corresponsal, esto significa que las transacciones se retrasan, y los bancos y otros intermediarios financieros tienen que gastar recursos aplicando un escrutinio adicional. Muchos grandes bancos internacionales cortan los vínculos de corresponsalía bancaria con sus contrapartes en la región en lugar de verse contaminados por la asociación con jurisdicciones "desviadas". Estos acontecimientos también planteaban una amenaza para las industrias no financieras, ya que los comerciantes nacionales y los inversionistas extranjeros (referido a las personas, los migrantes, personas que se desplazan fuera de su lugar de residencia habitual, ya sea dentro de un país o a través de una frontera internacional, de forma temporal o permanente, y por diversas razones) se preocupaban por su capacidad para utilizar las redes financieras internacionales y repatriar los beneficios. Basado en la experiencia de varios autores, nuestras opiniones y recomendaciones se expresarán a continuación (o en otros artículos de esta revista, respecto a sus características y/o su futuro):
De esta manera, la inclusión en una lista negra amenazaba con destruir todos los sectores conectados internacionalmente, desde el turismo hasta las remesas de los ciudadanos que trabajan en el extranjero. Así pues, a medida que las listas negras reverberaban, en cada nivel amenazaban con restringir el flujo de nuevas inversiones y precipitar la fuga de capitales, lo que a su vez provocaba una disminución de los ingresos del gobierno y de la actividad económica general.Entre las Líneas En muchos casos es difícil relacionar de manera concluyente la disminución material con los efectos de las listas negras, pero la opinión general entre los funcionarios gubernamentales y los del sector de los servicios financieros era que las listas causaban el daño.Entre las Líneas En las secciones siguientes se relaciona esta explicación estilizada de la inclusión en la lista negra con pruebas de las Islas Caimán, Liechtenstein, Nauru, Austria, y Birmania y Corea del Norte.
Presente
Una de las afirmaciones clave sobre este tema es que los ejercicios de poder a través de los cuales se ha difundido la política de lucha contra el blanqueo de capitales son diferentes de las herramientas directas tradicionales de las amenazas militares y las sanciones económicas.Si, Pero: Pero esta afirmación puede parecer que pasa por alto una objeción obvia: ¿la lista negra logra sus efectos solo en la medida en que constituye una sanción económica o al menos representa la amenaza de futuras sanciones económicas? Si esto fuera cierto, no habría nada especialmente nuevo en la campaña del GAFI. Basado en la experiencia de varios autores, nuestras opiniones y recomendaciones se expresarán a continuación (o en otros artículos de esta revista, respecto a sus características y/o su futuro):
De hecho, en su cobertura, por lo demás persuasiva, del GAFI, Daniel Drezner argumenta explícitamente este punto. Volviendo a los primeros principios, vale la pena examinar los detalles de las declaraciones emitidas en virtud de la Recomendación 21 en consonancia con el ejercicio de los PTNC. La advertencia de los Estados Unidos contra Nauru es indicativa. Basado en la experiencia de varios autores, nuestras opiniones y recomendaciones se expresarán a continuación (o en otros artículos de esta revista, respecto a sus características y/o su futuro):
Dice en parte: "Los bancos y otras instituciones financieras que operan en los Estados Unidos deberían someter a un mayor escrutinio toda transacción que se origine en o que se dirigen a través de Nauru, o que involucran a entidades organizadas o domiciliadas, o a personas que mantienen cuentas, en Nauru. Una institución financiera sujeta a las normas de notificación de transacciones sospechosas . . . Basado en la experiencia de varios autores, nuestras opiniones y recomendaciones se expresarán a continuación (o en otros artículos de esta revista, respecto a sus características y/o su futuro):
Debe examinar cuidadosamente los hechos disponibles relativos a cualquier transacción de ese tipo para determinar si dicha transacción . . . requiere la presentación de informes de conformidad con esas normas. . . (explicación). Cabe destacar que la emisión de esta advertencia y la necesidad de un mayor escrutinio no significa que las instituciones financieras de los Estados Unidos deban restringir los negocios legítimos con Nauru." (FinCEN Advisory on Nauru, Julio 21, 2000) La última frase indica claramente la diferencia entre la acción de los Estados Unidos contra Nauru y, por ejemplo, las sanciones contra Cuba. Incluso las contramedidas repiten principalmente el llamamiento a los países para que adviertan a sus instituciones de los posibles peligros de realizar transacciones con Nauru. Ya se han examinado diversas pruebas que respaldan la afirmación de que la inclusión en la lista negra era perjudicial de por sí por el daño a la reputación de los países destinatarios, lo que en algunos casos daba lugar a pérdidas económicas. Basado en la experiencia de varios autores, nuestras opiniones y recomendaciones se expresarán a continuación (o en otros artículos de esta revista, respecto a sus características y/o su futuro):
Dos ejemplos finales muestran la sensibilidad de los países a mantener su reputación, incluso cuando no había absolutamente ninguna perspectiva de que las palabras se vieran respaldadas por las sanciones económicas. El primero es lo que se conoció como el "efecto Grisham" con referencia a las Islas Caimán. El Gobierno de las Islas Caimán se sintió movido a emitir una refutación oficial de la popular novela de John Grisham The Firm, que cuenta la historia de una práctica jurídica nefasta con tratos en las Islas Caimán, por temor a que este relato ficticio pusiera en peligro la imagen de la jurisdicción entre la comunidad empresarial. Al final del proceso de PTNC en 2006, las veintitrés jurisdicciones que figuraban en la lista negra habían legislado y aplicado marcos similares de lucha contra el blanqueo de capitales, a menudo dictados palabra por el GAFI.
Además, tal vez un número similar de países se había apresurado a evitar la inclusión en la lista negra introduciendo la misma política. Se había logrado el objetivo básico del GAFI de ampliar la cobertura del régimen internacional de lucha contra el blanqueo de capitales más allá de sus treinta y tantos países ricos miembros. Aunque al principio la iniciativa se había centrado desproporcionadamente en los pequeños paraísos fiscales, también había logrado coaccionar a los grandes Estados en desarrollo y en transición, a aliados cercanos de los Estados Unidos como Israel, e incluso al Estado paria de Birmania. Muchos de los que no formaban parte de la organización, e incluso algunos países del GAFI, se habían sentido incómodos con la naturaleza agresiva y de confrontación del ejercicio. También había preocupaciones persistentes acerca de si los no miembros estaban siendo sometidos a un estándar más alto que los poderosos estados miembros.Si, Pero: Pero la tentadora perspectiva de obtener resultados rápidos mediante este tipo de acción directa significaba que, aunque la lista negra se suspendiera durante un tiempo, nunca se renunciaba a ella.Entre las Líneas En 2007 resurgió, y cualquier reparo fue barrido por la atmósfera de crisis que se desarrolló más tarde ese año a medida que el sistema financiero parecía estar cada vez más en peligro (explicación). Como se expone en el capítulo final, el éxito de las listas negras del GAFI hizo que el G20 copiara esta táctica a partir de 2009. Aproximadamente, entre un cuarto y un tercio de los estados soberanos del mundo habían sido presionados con éxito para que adoptaran la política estándar de lucha contra el blanqueo de capitales a través de la lista de PTNC, incluyendo tanto a los que son objeto directo de la misma como a los que la cumplen de manera preventiva. Este total es, por supuesto, además de los treinta países miembros del GAFI.Entre las Líneas En este momento, en lugar de ser la excepción o el coto exclusivo de una minoría de países ricos, la política de lucha contra el blanqueo de capitales se considera cada vez más la norma para todos los Estados. Asunto: mundo. Se había alcanzado algo así como un punto de inflexión o una masa crítica. Especialmente en el mundo en desarrollo, la pregunta ya no era "¿Por qué este país tiene una política de lucha contra el blanqueo de capitales?" sino "¿Por qué este país no tiene una política de lucha contra el blanqueo de capitales?" En representación de este cambio, otros dos mecanismos entraron en juego cada vez más. El primero fue un proceso de socialización que se afianzó entre los reguladores financieros internacionales recién incorporados a la comunidad de lucha contra el blanqueo de capitales (socialización). El segundo se refería a los nuevos incentivos para adoptar políticas de lucha contra el blanqueo de capitales como un símbolo valorado por los intereses financieros internacionales (competencia). Datos verificados por: LI