Medio Ambiente Internacional
Este artículo es una expansión del contenido de la información sobre derecho ambiental, en esta revista de derecho de empresa. Aparte de ofrecer nuevas ideas y consejos clásicos, examina el concepto y los conocimientos necesarios para sobresalir, sobre este tema. Te explicamos, en el contexto del medio ambiente, qué es, sus características y contexto. El estudio de la política medioambiental internacional ha crecido tanto en cantidad como en calidad en los últimos 30 años, y los especialistas en relaciones internacionales (RI) se han implicado cada vez más, sobre todo desde finales de la década de 1980. Basado en la experiencia de varios autores, nuestras opiniones y recomendaciones se expresarán a continuación (o en otros artículos de esta revista, respecto a sus características y/o su futuro): De ser una subdisciplina que atraía sobre todo a especialistas estadounidenses, la política medioambiental internacional se ha extendido ahora por gran parte del mundo, aunque de forma bastante desigual. El objetivo de este artículo es ofrecer una revisión del estado del arte del estudio de la política medioambiental internacional. A lo largo de los años, varios volúmenes importantes han seguido la trayectoria de la política medioambiental internacional. Aunque estos volúmenes aportan importantes conocimientos sobre el estudio del medio ambiente internacional, especialmente sobre la política que la sustenta, su principal objetivo es la práctica de la política medioambiental internacional. Otros volúmenes han ofrecido una combinación de capítulos que examinan aspectos del estudio de la política medioambiental internacional junto con sectores particulares del medio ambiente internacional.
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Medio Ambiente Internacional
Véase además respecto a las políticas públicas en el medio ambiente internacional.
Breve historia de este campo
La naturaleza de los problemas medioambientales internacionales hace que la política medioambiental internacional sea interdisciplinaria, abarcando desde las ciencias naturales hasta la filosofía y la religión. Varios libros de texto tratan los temas de forma general, mientras que otros narran la historia de la política medioambiental, describen los problemas medioambientales, proponen soluciones políticas y exhortan a realizar mayores esfuerzos para proteger el medio ambiente. El trabajo de los juristas internacionales y de los economistas, también en este campo, complementa e informa a la ciencia política. Sin embargo, para hacer justicia a ese subconjunto de la literatura que se ocupa principalmente de las explicaciones causales de la política medioambiental internacional, excluyo muchas de estas importantes literaturas de esta revisión. El estudio de las cuestiones medioambientales internacionales no obtuvo reconocimiento entre los especialistas en relaciones internacionales hasta finales de la década de 1980.
Unos pocos estudiosos se ocuparon de la política medioambiental internacional durante las décadas de 1970 y 1980. Con la excepción de un número especial de International Organization sobre "Las instituciones internacionales y la crisis medioambiental" en 1972 (coincidiendo con la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente Humano), los artículos sobre la política medioambiental internacional en las principales revistas de RI eran poco frecuentes. Esta situación cambió rápidamente en torno a 1989, en gran parte gracias al trabajo de Peter Haas, que desarrolló la noción de comunidades epistémicas de John Ruggie para explicar el Plan de Acción para el Mediterráneo. Basado en la experiencia de varios autores, nuestras opiniones y recomendaciones se expresarán a continuación (o en otros artículos de esta revista, respecto a sus características y/o su futuro): De hecho, el trabajo de Haas es un caso raro en el que las teorías desarrolladas en el seno de la política medioambiental internacional han influido en los estudios de las RRII en general, y no a la inversa. El final de la Guerra Fría y la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (CNUMAD) de 1992 hicieron que las cuestiones medioambientales internacionales adquirieran mayor relevancia política e intelectual. Se crearon dos revistas dedicadas a estas cuestiones, International Environmental Affairs y el Journal of Environment and Development, y los artículos sobre el medio ambiente internacional se hicieron más comunes en las revistas convencionales y en los volúmenes editados dedicados a las relaciones internacionales. Cada vez son más frecuentes los libros de autoría única y editados dedicados a cuestiones medioambientales internacionales.
Una nueva cosecha de académicos comenzó a publicar investigaciones de doctorado y posteriores. Basado en la experiencia de varios autores, nuestras opiniones y recomendaciones se expresarán a continuación (o en otros artículos de esta revista, respecto a sus características y/o su futuro): De hecho, el reciente crecimiento de la cantidad y diversidad de la literatura ha hecho que sea cada vez más difícil de seguir. Como en las primeras etapas de la mayoría de los subcampos, la generación de propuestas teóricas ha superado su operacionalización y puesta a prueba. Los nuevos términos y taxonomías se solapan con los anteriores, pero parecen desconocerlos. Los principales debates que estructuran la mayoría de los subcampos aún no han surgido, en parte porque los conceptos y las teorías clave aún no se han refinado lo suficiente como para generar predicciones que compitan entre sí. Las teorías se ponen a prueba a través de casos individuales sin prestar suficiente atención a la definición de las variables, la selección de los casos y la capacidad de generalización. Las bases de datos que permiten realizar estudios a gran escala sólo se están desarrollando ahora. Pero el subcampo está madurando de forma que, si se continúa, se subsanarán estas deficiencias.
Causas de los problemas ambientales internacionales
El aumento del número y la magnitud de los daños que el ser humano inflige al medio ambiente natural, así como nuestra concienciación sobre esos daños, ha dado lugar a una plétora de teorías sobre las razones por las que los problemas medioambientales internacionales son omnipresentes y van en aumento. Algunos analistas consideran que el aumento de los problemas ambientales internacionales y la variación entre países y temas dentro de esa tendencia son funciones de la relación entre la oferta de servicios ambientales y las demandas que se hacen de ellos. Basado en la experiencia de varios autores, nuestras opiniones y recomendaciones se expresarán a continuación (o en otros artículos de esta revista, respecto a sus características y/o su futuro): Desde Malthus, se ha reconocido que tanto la capacidad de carga de los sistemas naturales (la cantidad y el ritmo al que pueden abastecer las demandas humanas) como la magnitud y los tipos de demandas humanas que se hacen sobre ellos varían. Estos conflictos de oferta y demanda se agravan porque las economías capitalistas, socialistas y comunistas crean activamente incentivos para despreciar el medio ambiente y no remedian pasivamente las situaciones que implican Tragedias de los Comunes y otras externalidades, es decir, situaciones que implican acciones que otorgan beneficios a quienes las realizan pero que imponen mayores costes a la sociedad en su conjunto. Otros consideran que la soberanía y la anarquía internacional hacen que los Estados sean aún más propensos que los individuos a generar externalidades negativas, ya que les lleva a preocuparse por las ganancias relativas, no absolutas, y por la seguridad en lugar de por la protección del medio ambiente (véase más en esta plataforma digital de ciencias sociales y humanidades). Las estructuras de gobernanza son menos disponibles, eficaces y sólidas a nivel internacional que a nivel nacional. La preocupación por la seguridad de los Estados y el afán de lucro de las empresas multinacionales (EMN) inclinan a ambos a despreciar la protección del medio ambiente a menos que les presionen los movimientos ecologistas y las organizaciones no gubernamentales (ONG). Los estudiosos que desarrollan la ecología profunda, el ecofeminismo y otras "ecologías radicales" identifican además la degradación del medio ambiente como el mero resultado inherente y previsible de la creciente dominación de la modernidad y de las estructuras normativas occidentales que devalúan la naturaleza.
Fijación de la agenda
¿Por qué sólo algunos de los muchos impactos humanos sobre el medio ambiente mundial captan la atención política y normativa internacional? ¿Por qué algunos de los que reciben atención política se "desvanecen sin dejar rastro" mientras que otros se abordan activamente? ¿Y qué determina la forma en que se discuten los temas, ya sea en el marco económico, moral, de equidad o de otro tipo?
Fuerzas y limitaciones estructurales
El contexto político, las características materiales de la cuestión y los catalizadores inmediatos son los tres principales determinantes de la atención política dedicada a un problema. Los factores contextuales generales alteran la facilidad con la que las cuestiones medioambientales obtienen atención. La tendencia a la interdependencia económica, cultural y de información, así como la visión del papel del gobierno en los asuntos económicos y sociales, han hecho que las cuestiones medioambientales adquieran mayor importancia política. El final de la Guerra Fría creó un mayor espacio diplomático para las cuestiones medioambientales. La liberalización del comercio ha creado presiones para armonizar las normas medioambientales. La mayor concienciación sobre los problemas medioambientales ha fomentado la proliferación de conferencias y negociaciones medioambientales. El auge de los "valores postmateriales" en las sociedades civiles de los Estados que establecen la agenda ha ampliado el número, el tipo, el alcance geográfico y el horizonte temporal de los problemas medioambientales que se abordan. Los factores contextuales también influyen en el discurso de un problema, y el propio contexto discursivo influye en la forma en que los problemas se reproducen en la agenda política.
Un discurso de precaución (que fomenta la protección del medio ambiente a pesar de la incertidumbre científica sobre la magnitud y las causas de los daños ambientales derivados de las actividades humanas) puede hacer que los problemas pasen a la agenda y a la acción política con mayor rapidez que los discursos tradicionales que exigen certeza científica antes de actuar. Aunque todavía tenemos que determinar por qué ciertos marcos se vuelven dominantes, está claro que los diferentes marcos pueden influir en que los Estados vean un problema como algo que implica valores irreconciliables o un resultado subóptimo conjunto, siendo esta última visión la que ayuda a los Estados a ir más allá de reconocer el problema para buscar soluciones. Si las fuerzas contextuales explican las pautas generales de las agendas, las características materiales de un problema ayudan a explicar la variación dentro de esas pautas. Podemos esperar que los problemas medioambientales que implican impactos transfronterizos, riesgos grandes y dramáticos o amenazas directas e inmediatas para los seres humanos, y tendencias, fuentes y soluciones claramente comprendidas aparezcan en la agenda internacional con más frecuencia que los que carecen de tales rasgos. La preocupación por el medio ambiente refleja los impactos "objetivos" y la valoración "subjetiva" de un bien ambiental, así como las percepciones y la incidencia de los costes y beneficios de la mitigación de los daños, factores que varían entre los distintos temas y entre los países y dentro de ellos. Al igual que en otros ámbitos, los intereses de los actores poderosos son los que tienen más probabilidades de atraer la atención internacional. Los problemas medioambientales, incluso los que tienen soluciones fácilmente disponibles, a menudo no se abordan si sus costes, por elevados que sean, recaen en los países en desarrollo. El suministro de agua dulce, la contaminación del aire en interiores y las enfermedades relacionadas con la contaminación matan a millones de personas cada año en el mundo en desarrollo, pero siguen sin abordarse mientras la política internacional se centra en el agotamiento de la capa de ozono y otras cuestiones que suponen riesgos menores y más lejanos. Los problemas medioambientales de los países en desarrollo tienden a recibir atención sólo cuando los habitantes de los países que fijan la agenda se preocupan por ellos e, incluso entonces, estas cuestiones pueden languidecer o no dar lugar a soluciones adecuadas.
Los agentes como emprendedores políticos
Los políticos astutos, por supuesto, no se limitan a esperar a que se produzcan acontecimientos catalizadores. Los individuos, las ONG, los Estados y las organizaciones internacionales gastan consciente y estratégicamente capital político en un esfuerzo por persuadir a otros para que reconozcan ciertos temas como asuntos prioritarios de la agenda. Los científicos y las comunidades epistémicas que componen pueden suscitar preocupación aclarando los impactos ambientales y proponiendo soluciones. Aunque la legitimidad concedida a la investigación y el discurso científicos permite que las evaluaciones ambientales globales tengan una influencia considerable en la agenda ambiental, como se pone de manifiesto en los informes del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático, muchas evaluaciones siguen hundiéndose sin dejar rastro. Los sesgos y los intereses parciales que esperamos de los grupos de presión de la industria y las ONG tampoco están siempre ausentes de las aportaciones científicas al proceso político. Los grupos de interés de los Estados poderosos que marcan la agenda pueden hacer que las cuestiones nacionales se conviertan en internacionales. Los movimientos ecologistas de los Estados del antiguo bloque soviético unieron las preocupaciones medioambientales a los movimientos nacionalistas para vincular las formas de discurso legítimas a nivel nacional con las preocupaciones medioambientales transnacionales. Las empresas suelen apoyar las acciones internacionales para retrasar las regulaciones unilaterales, sustituirlas por otras internacionales menos estrictas y evitar los costes económicos de las acciones unilaterales. En respuesta a estos esfuerzos o por su cuenta, los Estados, los empresarios burocráticos individuales y las organizaciones internacionales suelen iniciar y mantener la presión para la acción internacional. Los regímenes de cooperación medioambiental en el Ártico muestran ese liderazgo estatal incluso sin la presión de la comunidad epistémica o de las ONG. Los regímenes internacionales desarrollan conocimientos especializados y concentran recursos en determinadas cuestiones. El Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) ha promovido varios acuerdos sobre mares regionales. Tanto el Convenio sobre la Contaminación Atmosférica Transfronteriza a Larga Distancia (LRTAP) como la Organización Marítima Internacional han negociado acuerdos sobre muchos contaminantes atmosféricos y marinos, respectivamente, incluso en ausencia de acontecimientos catalizadores. En un proceso de tipo spillover, la cooperación internacional para prevenir un tipo concreto de contaminación o proteger una especie determinada parece promover la cooperación sobre otros contaminantes y especies. Por lo general, los Estados y las instituciones internacionales no buscan problemas que resolver, sino que responden a las cuestiones que les plantean las crisis medioambientales o el activismo de científicos, ONG o particulares. Aunque algunos actores ejercen más influencia, son muchos los que tienen al menos un poco. La agenda política internacional no es ni una clasificación sistemática del riesgo medioambiental global ni una simple lista de problemas cuya resolución proporciona grandes beneficios y conlleva pocos costes. Los costes y los beneficios son importantes, pero los sesgos sutiles y profundamente arraigados en los problemas que estudian los científicos influyen en que seamos conscientes de un problema o desarrollemos soluciones para él. Los problemas "mundanos" y las soluciones "mundanas" reciben menos atención que las cuestiones de vanguardia de la ciencia y la tecnología. La agenda política refleja los objetivos, los incentivos de financiación y la experiencia de todos los activistas, políticos y burócratas implicados. Los temas que finalmente se abordan y la forma en que se priorizan reflejan los intereses de los Estados, pero también las presiones de múltiples grupos de interés y la simple influencia de acontecimientos catalizadores.
La formulación de los temas de la agenda
Precisamente porque la cuestión de cómo definir y abordar un problema "está en juego" durante la elaboración de la agenda, el encuadre es crucial para saber qué cuestiones se incluyen en la agenda y cómo avanzan en el proceso político.
Un encuadre exitoso hace que las preocupaciones medioambientales sean más destacadas para aquellos que no están interesados. Los problemas pueden enmarcarse como regionales o globales, como Tragedias de los Comunes simétricas (en las que todas las partes son tanto víctimas como responsables) o como externalidades asimétricas (en las que algunas partes son víctimas y otras son responsables), como un problema aislado o como uno ecosistémico, o como un problema que merece una regulación débil o una prohibición total. El marco elegido, a su vez, influye en la atención que recibe el problema, en la amplitud o el alcance de su definición y en las respuestas que se consideran. El encuadre de los problemas implica una lucha política dinámica entre varias redes de poder/conocimiento en la que los responsables políticos y las partes interesadas interpretan y encuadran el conocimiento a la luz de intereses específicos, de modo que la información engendra contrainformación. Sin embargo, sabemos muy poco sobre "el proceso a través del cual se cristaliza un discurso en torno a un problema de la agenda política internacional", o cómo y cuándo los recursos de poder retórico pueden derrocar a los recursos más materiales para sustituir los discursos dominantes por otros alternativos. El análisis de las razones por las que las cuestiones entran en la escena internacional y adquieren protagonismo, y por las que se debaten y discuten en los términos en que lo hacen, sigue siendo incipiente. Para avanzar en este terreno será necesario elaborar propuestas más específicas, contingentes y comprobables sobre las razones por las que determinados problemas medioambientales siguen sin abordarse y prescripciones sobre cómo podría cambiar esta situación.
Discursos, encuadres y conocimientos
El análisis de la estructura de la situación supone que los Estados tienen "concepciones relativamente bien desarrolladas de sus propios intereses" que aportan y mantienen durante las negociaciones. Sin embargo, las preferencias serán menos claras y estables cuando las cuestiones sean complejas, el conocimiento sea incierto y los intereses materiales estén débilmente o ambiguamente afectados. Los altos niveles de incertidumbre hacen que los intereses sean difíciles de identificar, creando un "velo de incertidumbre" que puede facilitar o dificultar la formación del régimen. La negociación de regímenes presenta elementos de las perspectivas racionalistas y teóricas de los juegos, en las que las preferencias, las estrategias y los posibles resultados son "identificables y fijos", y de las perspectivas constructivistas, en las que estas características son el resultado de la negociación, en lugar de ser aportaciones a la misma. Las palabras persuaden, además de comunicar intereses, amenazas y promesas. La evaluación de las afirmaciones racionalistas y constructivistas requiere la comparación de predicciones precisas, observables, no triviales y que compiten entre sí, con las pruebas empíricas. La ciencia ha recibido especial atención como fuerza promotora de la cooperación medioambiental. La identificación científica de la existencia, las causas y las soluciones de un problema medioambiental parece al menos necesaria para la formación de un régimen. Sin embargo, incluso en el caso ampliamente estudiado del agotamiento de la capa de ozono, continúa el debate sobre si el consenso científico fue una causa próxima del Protocolo de Montreal e incluso si surgió antes de que se hubieran tomado las decisiones reales. Algunos sostienen que los responsables políticos delegan el poder en las comunidades epistémicas en condiciones de incertidumbre, evitando así conflictos de intereses que de otro modo serían perjudiciales. Otros son más escépticos y señalan que los valores y el poder integrados en la información científica a menudo racionalizan o refuerzan el conflicto político en lugar de reducirlo. No cabe duda de que los científicos influyen en las negociaciones internacionales, sobre todo porque los métodos y las normas de legitimidad discursiva de los científicos son una alternativa a la negociación estrictamente basada en los intereses. Basado en la experiencia de varios autores, nuestras opiniones y recomendaciones se expresarán a continuación (o en otros artículos de esta revista, respecto a sus características y/o su futuro): Dicho esto, esos métodos y reglas no impiden la parcialidad y el sesgo en los argumentos y los hechos que ofrecen los científicos y mucho menos impiden que los responsables políticos utilicen o ignoren selectivamente la ciencia para apoyar posiciones basadas en intereses. Las fuerzas discursivas también alteran los intereses percibidos y, por tanto, si se forman regímenes y de qué tipo. Enmarcar un problema como "global" da a todos los participantes en el proceso de negociación una verdadera capacidad de negociación y poder de veto. Enmarcar el problema como regional puede facilitar el progreso evolutivo, tal y como demuestran los acuerdos sobre mares regionales del PNUMA y el régimen europeo de aplicación de la legislación sobre contaminación marina, cuya imitación en otras regiones ha producido, con el tiempo, un régimen cada vez más global. Las cuestiones cruciales ahora no consisten en saber si los intereses, el poder y el discurso influyen en la aparición de los regímenes, sino en cómo distinguir las influencias estructurales, materiales y discursivas y las condiciones de su influencia. Necesitamos una teorización más cuidadosa, en lugar de más, para predecir cuándo los Estados traen intereses fijos a las negociaciones y cuándo identifican sus intereses a través de ellas, cuándo la ciencia es influyente y cuándo irrelevante, y qué tipos de discursos facilitan, en lugar de obstaculizar, el acuerdo.
Actores y procesos
Dentro de las limitaciones impuestas por los intereses, el poder, el discurso y el conocimiento, los actores aún pueden influir en la formación del régimen. Aunque diferentes estudiosos se han centrado en los Estados, las comunidades epistémicas, las ONG, los grupos políticos nacionales y los líderes individuales, las similitudes en sus listas sobre cómo influyen estos diferentes grupos en el proceso de negociación sugieren una distinción más útil basada en las funciones que desempeñan.
Reflejando la literatura, la siguiente discusión destaca las tareas que realizan los actores estatales y no estatales que ayudan a la formación del régimen internacional. Sin embargo, cabe señalar que dichos actores no siempre son influyentes y pueden obstaculizar, así como facilitar, la cooperación.
Aclarar el problema y sus causas
Quienes entienden las tendencias medioambientales y sus causas pueden motivar a los negociadores llevándolos a revisar sus estimaciones de los costes de alcanzar, o no alcanzar, un acuerdo. Si las afirmaciones de otros gobiernos sobre las causas y las soluciones suelen ser sospechosas, los responsables políticos suelen buscar el asesoramiento de las comunidades epistémicas y de las ONG que se consideran más imparciales. Basado en la experiencia de varios autores, nuestras opiniones y recomendaciones se expresarán a continuación (o en otros artículos de esta revista, respecto a sus características y/o su futuro): De hecho, muchas ONG, en busca de la legitimidad e influencia que se otorga a los científicos, han buscado recursos y conocimientos para complementar la defensa tradicional con el suministro de información imparcial. Las ONG también ofrecen a los negociadores la posibilidad de conocer las percepciones subjetivas de los distintos grupos de interés sobre los daños medioambientales y de influir en ellas.
Presionar para resolver los problemas
A nivel local, nacional e internacional, las ONG, los grupos comerciales de la industria e incluso las comunidades epistémicas ejercen presión, promueven la cobertura de los medios de comunicación, hacen campañas, protestan o participan en el ecosabotaje para aumentar la relevancia del problema. Al proporcionar información sobre el progreso de las negociaciones internacionales a los grupos de interés, las ONG y las empresas medioambientales presionan a los negociadores para que apoyen algunos acuerdos y se opongan a otros.
Utilizando diferentes tácticas, los grupos de interés presionan a los funcionarios del Estado directamente o a través de la presión pública para que actúen en una cuestión determinada. Los científicos, los representantes de las empresas y los activistas medioambientales también pueden "infiltrarse" en los niveles nacionales e internacionales de gobernanza, uniéndose a las delegaciones nacionales y trabajando con las organizaciones intergubernamentales (OIG). Basado en la experiencia de varios autores, nuestras opiniones y recomendaciones se expresarán a continuación (o en otros artículos de esta revista, respecto a sus características y/o su futuro): De este modo, influyen en la percepción de los intereses y la importancia de un área temática. Los individuos, ya sean representantes de Estados o de actores no estatales, pueden convertirse en "defensores decididos" que promueven determinadas propuestas y organizan actos catalizadores para impulsar la acción en momentos cruciales.
Diseñando Pplíticas Públicas
En relación a esto, véase mejor en este lugar.
Variables Dependientes
Además de identificar un objetivo para la evaluación, el analista debe identificar un criterio de eficacia. Se han identificado dos categorías básicas de criterios: la mejora relativa y la consecución del objetivo. El primero compara el valor observado de algún parámetro de eficacia con una línea de base sin régimen. El segundo compara ese valor observado con el valor deseado de ese parámetro, definido por los negociadores del régimen ("logro de objetivos") o por un analista independiente ("óptimo colectivo"). Estos criterios son complementarios, ya que el primero, "el vaso medio lleno", se pregunta hasta dónde hemos llegado y el segundo, "el vaso medio vacío", se pregunta hasta dónde hemos de llegar. Algunos autores han propuesto una métrica que combina estos criterios, que implica el rendimiento real en relación con una línea de base sin régimen expresada como una fracción de la mejora total posible en relación con esa misma línea de base. Esto supone un primer paso valioso para trascender las afirmaciones de que un régimen "marcó la diferencia" y pasar a evaluar en qué medida se realizó el "potencial" de un régimen y permitir la comparación de la eficacia relativa entre regímenes. Todos los esfuerzos por identificar la influencia de un régimen requieren la comparación de los resultados observados con una situación contrafactual cuidadosamente hipotetizada en ausencia del régimen. Basado en la experiencia de varios autores, nuestras opiniones y recomendaciones se expresarán a continuación (o en otros artículos de esta revista, respecto a sus características y/o su futuro): De hecho, el hecho de que la bibliografía se centre en los comportamientos, la aplicación, la puesta en práctica y el cumplimiento en lugar de en la mejora del medio ambiente no refleja una falta de preocupación por el medio ambiente, sino que nuestra habilidad para estimar los contrafactuales de la calidad de los recursos ambientales (un producto de la variación natural, el comportamiento humano y una miríada de otros factores) es incluso más limitada que para estimar el comportamiento humano. El cambio de comportamiento proporciona una aproximación útil pero limitada a los efectos del régimen: los regímenes que no provocan ningún cambio de comportamiento son ciertamente ineficaces en términos de comportamiento y medio ambiente; los que provocan algún cambio de comportamiento son eficaces desde el punto de vista del comportamiento pero pueden ser, sin embargo, ineficaces desde el punto de vista medioambiental. Así pues, ya sea mediante contrafactuales, contrastando casos o trazando procesos, el objetivo es distinguir las influencias del régimen de la miríada de otras influencias sobre el comportamiento humano o el medio ambiente. Varios aspectos adicionales de la investigación sobre la eficacia del régimen merecen ser comentados. Sólo se ha empezado a evaluar cómo varía el éxito a lo largo del ciclo de vida de un régimen. Asimismo, las investigaciones realizadas hasta la fecha se han centrado en la eficacia absoluta, es decir, "¿importan los regímenes?", una pregunta a la que se puede responder mediante estudios de casos individuales. La investigación sobre la eficacia relativa que compara un régimen con otro es crucial, pero debe superar obstáculos como que los regímenes comparados aborden problemas similares, se encuentren en fases similares de su ciclo vital y mantengan constantes otros factores determinantes de la eficacia. Algunas investigaciones, aunque todavía insuficientes, han empezado a alejarse de los "debates estériles" sobre si los regímenes influyen en el comportamiento para pasar a la identificación de las características y condiciones que ayudan a los regímenes a funcionar mejor .
Fuerzas y limitaciones estructurales
Cabe clasificar la eficacia de los regímenes como dependiente de las características del área temática, el entorno internacional, el actor objetivo y el régimen. Las tres primeras pueden considerarse fuerzas estructurales que establecen un rango de influencia potencial en el que el diseño del régimen determina los resultados.
Área temática
La estructura de un área temática influye en la eficacia de un régimen al determinar la voluntad y la capacidad de los actores a los que se dirige, ya sean Estados o actores no estatales, de modificar su comportamiento. Los regímenes deben manipular estos incentivos y capacidades "de base" para inducir a los actores, que de otro modo estarían inclinados a comportarse de forma contraria a los objetivos del régimen, a alinear su comportamiento con los objetivos y las normas del régimen. La capacidad de un régimen para alterar el comportamiento depende de la forma en que los incentivos y las capacidades para realizar los comportamientos existentes coincidan con los de los nuevos comportamientos deseados. La estructura de la situación determina los tipos de problemas a los que se enfrentará un régimen. Los problemas del tipo dilema del prisionero fomentarán las trampas clandestinas, mientras que ofrecer recompensas a los estados situados aguas arriba para inducir una reducción de la contaminación puede provocar declaraciones públicas de incumplimiento para obtener mayores recompensas. Aquellos que son más vulnerables desde el punto de vista ecológico tenderán a superar a los que lo son menos. Aquellos para los que el cambio es costoso serán más recalcitrantes que aquellos para los que es barato. Los problemas cuya resolución requiere nuevos comportamientos se enfrentarán a violaciones debidas a los incentivos y a la incapacidad, mientras que los regímenes que sólo requieren moderación se enfrentarán únicamente a las debidas a los incentivos. Las fuentes materiales de intereses se entrelazan con la forma en que los actores relevantes definen y perciben el problema medioambiental. Que la mala calidad del medio ambiente se traduzca en una gran preocupación por el medio ambiente y en un cambio de comportamiento depende del lugar que ocupe la protección del medio ambiente en el sistema de valores de un Estado o de un agente no estatal y de las normas nacionales e internacionales más amplias relativas a la importancia de la protección del medio ambiente. Ciertamente, los actores ignorarán los dictados de un régimen cuando tengan intereses materiales fuertes, inmediatos y claros para hacerlo. Pero los valores de los individuos, la sociedad civil, las comunidades epistémicas, las ONG y las empresas multinacionales ejercen una influencia considerable sobre sus propias respuestas y las de los Estados que componen. La superposición del poder al modelo de intereses proporciona una visión adicional de los modelos de eficacia del régimen. Los Estados poderosos que tienen incentivos independientes para cumplir sus compromisos suelen intentar tranquilizar a los Estados más cautelosos lo suficiente como para inducirles a cooperar también. Basado en la experiencia de varios autores, nuestras opiniones y recomendaciones se expresarán a continuación (o en otros artículos de esta revista, respecto a sus características y/o su futuro): Del mismo modo, los Estados poderosos que se oponen a un régimen pueden inducir una menor adhesión de los Estados que, de otro modo, podrían haber cambiado sus comportamientos. Otros factores específicos del tema también influyen en los incentivos de comportamiento, como el número de otros actores implicados, los niveles de incertidumbre sobre la ciencia del problema o su resolución, la transparencia inherente a los comportamientos relevantes, el papel y la posición de las EMN y la concentración de la actividad que se regula.
Características de los actores
Las respuestas de los Estados y los actores subestatales también varían dentro de los regímenes y entre ellos debido a los rasgos de los actores. Las variaciones en las creencias, los intereses y las capacidades, que son independientes del área temática, producirán diferentes niveles de compromiso con un régimen. Los países varían en sus niveles de preocupación ambiental interna, en la eficiencia y eficacia de los gobiernos para responder a esas preocupaciones y en la capacidad política y administrativa para aplicar los compromisos internacionales. Varios autores atribuyen la variación de los niveles de cumplimiento a las características nacionales, que van desde el comportamiento previo, la historia y el tamaño físico hasta el número de vecinos, el tipo de economía e instituciones y el nivel de conocimientos. Otros se centran en el apoyo de los agentes empresariales y privados a los objetivos del régimen y a los medios elegidos para aplicar las normas del mismo. Este apoyo, a su vez, depende del poder y la participación de los grupos regulados y compensatorios, las fuerzas económicas y las condiciones del mercado, la movilización política del entorno y la solidez de las estructuras reguladoras y administrativas. La variación de la capacidad de aplicación de los regímenes también influye en su éxito. Algunos acuerdos medioambientales implican compromisos positivos que exigen grandes gastos o el desarrollo de nuevas tecnologías, mientras que otros implican compromisos negativos que sólo exigen que los actores se abstengan de realizar determinadas acciones. En la mayoría de los regímenes, es probable que la distribución de las cargas implique que al menos algunos actores sean financiera, técnica o administrativamente incapaces de cumplirlos. Aunque las alegaciones de incapacidad suelen enmascarar una falta de incentivos para el cumplimiento, a menudo las violaciones pueden derivarse realmente de la incapacidad.
Contexto internacional
La capacidad de un régimen para modificar el comportamiento de los actores también depende del contexto internacional más amplio. Los regímenes tienen una tarea más fácil cuando sus objetivos se alinean con el orden intelectual y las formas de discurso actuales (como la integración económica y la liberalización política), la frecuencia y la visibilidad de las principales conferencias internacionales sobre medio ambiente, el número y la fuerza de las ONG medioambientales y la atención que se presta a las cuestiones medioambientales en general. Basado en la experiencia de varios autores, nuestras opiniones y recomendaciones se expresarán a continuación (o en otros artículos de esta revista, respecto a sus características y/o su futuro): Dado que estos factores aumentan o inhiben la capacidad de un régimen para influir en el comportamiento, también sirven como importantes explicaciones alternativas de la eficacia de un régimen.
Diseño del régimen
Si la teoría realista fuera siempre correcta, las características del área temática, los actores y el contexto internacional determinarían los resultados del comportamiento. Sin embargo, los institucionalistas han demostrado que el diseño del régimen y la "capacidad de resolución de problemas" también influyen en los resultados. Lo que sigue intenta dar sentido a la plétora de propuestas sobre qué tipos de instituciones son probablemente más eficaces. El proceso social y político de definición del problema que abordará un régimen y de las estrategias y la agresividad con que se abordará determina la eficacia al definir el objetivo del régimen, lo difícil y costoso que será conseguirlo y la resistencia que habrá para lograrlo. Los objetivos agresivos pueden motivar un cambio de comportamiento significativo por parte de quienes lo intentan pero no lo consiguen, o pueden ser ignorados por considerarlos inalcanzables. Los objetivos más realistas pueden lograr resultados visibles rápidamente, pero pueden ofrecer pocos incentivos para que los actores hagan más. En esta fase, es necesario realizar trabajos teóricos y empíricos sobre el vínculo entre objetivos y comportamiento. Los medios para alcanzar los objetivos también son importantes. Sin embargo, sigue abierta la cuestión de si las normas vinculantes inducen más cambios que las no vinculantes.
Unas normas reguladoras claras pueden parecer cruciales para el cambio de comportamiento, pero todavía no sabemos si esos regímenes inducen más o menos cambios de comportamiento que los regímenes de procedimiento que facilitan la elección colectiva recurrente, los regímenes programáticos que reúnen recursos para alcanzar objetivos colectivos o los regímenes generativos que fomentan el desarrollo de nuevas normas y prácticas sociales. Sin embargo, las condiciones para el éxito de los regímenes reguladores se han especificado de forma más completa (aunque sólo sea porque su explicitación facilita la medición de la eficacia), lo que proporciona la base para lo que sigue. Los regímenes reguladores inducen el cumplimiento a través de su sistema de normas primarias, su sistema de información sobre el cumplimiento y su sistema de respuesta al incumplimiento. Los regímenes eficaces diseñan estos sistemas de forma que respondan o se "adapten" a las exigencias ambientales y de comportamiento del problema que abordan. Para un problema determinado, los diseñadores de regímenes deben elegir entre prescripciones y proscripciones de comportamiento. Cuando estas normas primarias pueden aplicarse a diferentes actores, la decisión de qué actividad regular dicta qué actores con qué intereses y capacidades deben cambiar su comportamiento, cuán grandes y costosos serán esos cambios, y si otros factores reforzarán o socavarán los incentivos de cumplimiento. El diseño de normas más específicas aclara lo que se espera de quienes están predispuestos a cumplirlas y elimina la oportunidad de alegar inadvertencia o mala interpretación para quienes están predispuestos a violarlas. Incluso la percepción de que las normas se han generado y aplicado de forma equitativa y razonable puede influir en la disposición a cambiar de comportamiento. La regulación de actividades muy visibles o transparentes o de aquellas que implican transacciones entre actores puede tranquilizar a cada uno de ellos sobre el cumplimiento de los demás y permitirles proteger sus intereses en caso contrario. Un régimen puede aumentar aún más la transparencia mediante el diseño del sistema de información sobre el cumplimiento. Independientemente de que los regímenes incluyan la reciprocidad, las sanciones o las recompensas, para alterar el comportamiento es necesario que los actores sepan que sus conductas serán notadas. Aunque la mayoría de los regímenes se basan en la autodeclaración, los sistemas que ofrecen incentivos y fomentan la capacidad de declarar funcionan mejor que otros que sancionan la no declaración o no abordan los obstáculos prácticos para la declaración. Los sistemas de control intrusivo han sido autorizados en varios acuerdos medioambientales y la creciente preocupación por el medio ambiente puede hacer que sean más comunes. Los regímenes también pueden aumentar la transparencia recompensando el cumplimiento sólo si los actores también suministran informes o permiten inspecciones. Más allá de las normas claras, la transparencia y otras características similares, la influencia de un régimen depende de cómo responda a los que cumplen y a los que no. El "ojo por ojo" directo que puede desalentar las violaciones de los acuerdos económicos y de control de armas resulta menos útil en los ámbitos medioambientales, donde los partidarios del régimen no están dispuestos a dañar el medio ambiente como sanción de represalia y, aunque lo hicieran, no influirían en los objetivos no preocupados por el medio ambiente. Conscientes de ello, muchos estudiosos y profesionales subrayan la necesidad de que los tratados combinen las sanciones económicas con cuidadosos mecanismos de supervisión y verificación para ponerlas en marcha. En un artículo seminal, Chayes y Chayes (publicado en 1995) argumentaron que ese modelo de aplicación era menos eficaz que un enfoque más "administrativo", que empleara la diplomacia, las normas y las recompensas. Las recompensas pueden inducir a los actores, especialmente a los actores "ascendentes" despreocupados, a modificar su comportamiento. El debate teórico y la investigación empírica siguen intentando determinar si las sanciones son siempre necesarias o si sólo lo son para la cooperación "profunda", y en qué condiciones, si las hay, las recompensas pueden resultar más eficaces. Más allá de las sanciones y las recompensas, los "sistemas de revisión de la aplicación" y los "métodos de sol" que implican la presentación de informes, la supervisión y la revisión pueden inducir el cumplimiento incluso sin respuestas explícitas y directas. Las normas de ecoetiquetado, certificación y consentimiento informado previo pueden inducir cambios de comportamiento a través de los incentivos del mercado. Las normas, los argumentos y la persuasión pueden influir en el comportamiento alterando las nociones de acción apropiada e inapropiada. Así, la vaga norma del tratado sobre los humedales de hacer un "uso racional" de los mismos ha suscitado continuos debates sobre lo que significa el uso racional, alterando poco a poco la percepción tradicional de que los humedales son tierras baldías. La dificultad para demostrar la influencia de las normas no debe llevarnos a despreciar su importancia potencial. Siguen existiendo cuestiones cruciales sobre cuáles son las estrategias que mejor funcionan en cada circunstancia, teniendo en cuenta las características de la zona en cuestión, el contexto internacional y los actores. Por último, el diseño del régimen implica prestar atención a quienes apoyan su aplicación. El poder material e intelectual, los recursos y la experiencia de la secretaría, otras organizaciones internacionales y las ONG de apoyo pueden contribuir de forma significativa a la aplicación. Incluso las empresas multinacionales pueden contribuir a la aplicación, como cuando las grandes empresas químicas aceleraron la eliminación de los CFC porque, por temor a la normativa internacional, desarrollaron alternativas más baratas. Datos verificados por: Patrick Asunto: relaciones-internacionales.
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