Organismos de las Relaciones Exteriores de la Unión Europea
Este artículo es una ampliación de la información sobre comercio internacional, en esta revista del derecho de los negocios.
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Basado en la experiencia de varios autores, nuestras opiniones y recomendaciones se expresarán a continuación (o en otros artículos de esta revista, en cuanto al comercio exterior, y respecto a sus características y/o su futuro): Aparte de ofrecer nuevas ideas y consejos clásicos, examina el concepto y los conocimientos necesarios, en el marco del comercio exterior,, sobre este tema. Te explicamos, en relación a los aspectos jurídicos del comercio exterior, qué es, sus características y contexto.
ORGANISMOS RELEVANTES
El Alto Representante de la Unión Europea para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad
El máximo órgano decisorio de la Unión Europea en el ámbito de la acción exterior es el Consejo Europeo, que reúne a los jefes de Estado o de Gobierno de los 28 países miembros. El Consejo se reúne cuatro veces al año para definir los principios y las direc- trices políticas generales. La mayoría de las decisiones de política exterior y de seguridad se toman por unanimidad: es necesario el consenso de todos los países de la Unión Europea.
Junto al Consejo Europeo en la definición y aplicación de la acción exterior también colaboran otras instituciones como el Consejo, la Comisión y el propio Parlamento Europeo.Si, Pero: Pero sin duda, en este ám- bito concreto, si hay dos organismos relevantes a nivel institucional que destacan tanto por su importancia como por su novedad son: el Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad y el Servicio Europeo de Acción Exterior. El Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad es una figura introducida por el Tratado de Lisboa con el fin de fortalecer el papel de la Unión Europea como un actor internacional y viene a sustituir al Alto Representante para la Política Exterior y de Seguridad Común (Míster PESC) y al Comisario europeo encargado de las relaciones exteriores, aglutinando las dos funciones además de las que le son asignadas por los tratados constitutivos. Se trata de un cargo unipersonal (Catherine Ashton 2009-2014, Federica Mogherini, 2014-) que nombra el Consejo Europeo por mayoría cualificada, con la aprobación del Presidente de la Comisión.
El Consejo Europeo puede poner fin a su mandato por el mismo procedimiento (art. 18 TUE) y en caso de dimisión voluntaria, cese o fallecimiento, será sustituido por el resto de su mandato, de conformidad con lo establecido en ese mismo artículo (art. 246 TFUE). Desde el punto de vista institucional, se trata de un cargo de naturaleza híbrida (dualidad institucional), pues además de participar en los trabajos del Consejo Europeo (art. 15 TUE) y presidir una de las formaciones del Consejo de la Unión Eu- ropea -el Consejo de Asuntos Exteriores (art. 18 TUE)-, forma parte de la Comisión, de quien es uno de sus Vicepresidentes. Su mandato en la misma comienza al mismo tiempo y con la misma duración que el de la Comisión, cubriendo el puesto del Comisario que le correspondería al Estado del que es nacional. Su nombramiento y permanencia depende, no solo del Consejo Europeo y de la voluntad del Presidente de la Comisión, sino también del PE, pues es a esta institución a quien le corresponde otorgar la confianza a los miembros propuestos para formar parte de la Comisión en el acto de investidura, y el que además está legitimado para interponer una moción de censura, contra la Comisión en pleno, de conformidad con el artículo 234 del TFUE (art. 17.8 TUE). En este sentido, es importante recalcar este significativo papel que de conformidad con los tratados puede llegar a jugar el PE en la permanencia del Alto Representante en su cargo, ya que a pesar de no ser mencionado en el art. 18 TUE, el PE debe ser consultado periódicamente por el Alto Representante sobre los aspectos principales y las opciones fundamentales de la PESC y la PCSD y ser informado de la evolución de dichas políticas.
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Basado en la experiencia de varios autores, nuestras opiniones y recomendaciones se expresarán a continuación (o en otros artículos de esta revista, en cuanto al comercio exterior, y respecto a sus características y/o su futuro): A tal efecto, el PE puede emitir opiniones, dirigir preguntas o formular recomendaciones al Consejo y al Alto Representante en ambos ámbitos, y dos veces al año celebrará un debate sobre los progresos realizados en el desarrollo de la PESC y la PCSD (art. 36 TUE). Dentro de sus funciones y poderes deben destacarse dos competencias claves derivadas de su naturaleza híbrida (dualidad funcional, art. 18 TUE): •En primer lugar, el Alto Representante es el órgano que está al frente de la PESC/PCSD, contribuyendo con sus propuestas a elaborar dicha política y ejecutándola, junto a los Estados miembros, como mandatario del Consejo de la Unión Europea, en su calidad de Presidente del Consejo de Asuntos Exteriores (arts. 22, 24 y 27 TUE). •En segundo lugar, el Alto Representante debe velar por la coherencia de la acción exterior de la Unión.
Se encarga, dentro de la Comisión, de las responsabilidades que incumben a la misma en el ámbito de las relaciones exteriores y de la coordinación de los demás aspectos de la acción exterior de la Unión.
La Unión, en todo momento, debe procurar además mantener la coherencia entre los distintos ámbitos de su acción exterior y entre estos y sus demás políticas. El Consejo y la Comisión, asistidos por el Alto Representante, tienen la obligación de garantizar dicha coherencia cooperando a tal efecto (art. 21.3 TUE). Los tratados constitutivos son ambiciosos en este sentido otorgándole al Alto Representante competencias similares a las que en el marco de los ordenamientos internos desempeñan, mutatis mutandi, los Ministros de Asuntos Exteriores y de Defensa por separado. Como cometidos principales en el ámbito de la Política Exterior, el Alto Representante contribuye con sus propuestas a elaborar la PESC (art. 30 TUE) y se encarga de ejecutar las decisiones adoptadas por el Consejo Europeo y el Consejo (art. 27 TUE) utilizando para ello los medios nacionales y los de la Unión (Servicio Europeo de Acción Exterior). El Consejo y el Alto Representante deben velar por la unidad, la coherencia y la eficacia de esta política de la Unión (art. 26.2 y 3 TUE). En los tratados se concretan otras funciones que se le asignan al Alto Representante en los ámbitos de la PESC/PCSD. Estas pueden ser ordenadas en tres grandes categorías: iniciativa, coordinación y mediación.
Funciones de iniciativa
Los poderes de iniciativa que los tratados le otorgan al Alto Representante son ejercidos de manera exclusiva, conjunta o compartida con la Comisión dependiendo del área de acción en la que nos situemos. En los casos de PESC que requieran una decisión rápida, el Alto Representante convocará, de oficio o a petición de un Estado miembro, una reunión extraordinaria del Consejo, en un plazo (véase más detalles en la plataforma (de Lawi) general) de cuarenta y ocho horas o, en caso de necesidad absoluta, en un plazo (véase más detalles en la plataforma (de Lawi) general) más breve (art. 30 TUE). A propuesta exclusiva del Alto Representante, el Consejo de la Unión Europea podrá designar un representante especial provisto de un mandato en relación con cuestiones políticas concretas. El representante especial ejercerá su mandato bajo la autoridad del Alto Representante (art. 33 TUE). A propuesta exclusiva del Alto Representante el Consejo de la Unión Europea adoptará por mayoría cualificada, las decisiones relativas a los gastos administrativos y operativos generados por la PESC (art. 41 TUE). A propuesta del Alto Representante o a iniciativa de un Estado miembro, el Consejo de la Unión Europea adoptará por unanimidad las decisiones relativas a la PCSD, incluidas las relativas al inicio de una misión fuera de la Unión que tengan por objetivo garantizar el mantenimiento de la paz, la prevención de conflictos y el fortalecimiento de la seguridad internacional, conforme a los principios de la Carta ONU. El Alto Representante podrá proponer que se recurra a medios nacionales y a los instrumentos de la Unión, en su caso conjuntamente con la Comisión (art. 42.4 TUE). Cuando una decisión adoptada en el ámbito PESC (Cap. 2 del Tít. V TUE) prevea la interrupción o la reducción, total o parcial, de las relaciones económicas y financieras con uno o varios terceros países, el Consejo de la Unión Europea adoptará por mayoría cualificada, a propuesta conjunta del Alto Representante y de la Comisión, las medidas necesarias, informando de ello al PE (art. 215 TFUE). Para la negociación y celebración de acuerdos entre la Unión y terceros países u OI, la Comisión, o el Alto Representante cuando el acuerdo previsto se refiera exclusiva o principalmente a la PESC, presentará recomendaciones al Consejo de la Unión Europea, que adoptará una decisión por la que se autorice la apertura de negociaciones y se designe, en función de la materia del acuerdo previsto, al negociador o al jefe del equipo de negociación de la Unión.
El Consejo de la Unión Europea adoptará, a propuesta de la Comisión o del Alto Representante, una decisión por la que se suspenda la aplicación de un acuerdo y se establezcan las posiciones que deban adoptarse en nombre de la Unión en un organismo creado por un acuer- do, cuando dicho organismo deba adoptar actos que surtan efectos jurídicos, con excepción de los actos que completen o modifiquen el marco institucional del acuerdo. (art. 218 TFUE). Las modalidades de aplicación por la Unión de la cláusula de solidaridad, incluida en los tratados para coordinar una ac- ción conjunta frente a ataques terroristas o catástrofes naturales o de origen humano, serán definidas mediante decisión adoptada por el Consejo de la Unión Europea, a propuesta conjunta de la Comisión y del Alto Representante (art. 222 TFUE).
Funciones de coordinación
Además de coordinar la PESC, el Alto Representante coordina otros instrumentos de acción exterior como la ayuda al desarrollo, la vecindad/asociación, el comercio, la ayuda humanitaria y las respuestas de la Unión Europea a las crisis. Cuando el Consejo Europeo o el Consejo de la Unión Europea haya establecido un enfoque común de la Unión en el ámbito de la PESC, el Alto Representante y los Ministros de Asuntos Exteriores de los Estados miembros coordinarán su actuación en el seno del Consejo de la Unión Europea (art. 32 TUE). Por otro lado, los Estados miembros coordinarán su acción en las OI y con ocasión de las Conferencias Internacionales. Los Estados miembros defenderán de manera coordinada en esos foros las posiciones de la Unión.
El Alto Representante será el responsable de organizar dicha coordinación.
Los Estados miembros representados en OI o en Conferencias Internacionales en las que no participen todos los Estados miembros mantendrán informados a los demás, así como al Alto Representante, sobre cualquier cuestión de interés común. Los Estados miembros que también son miembros del Consejo de Seguridad de la ONU se concertarán entre sí y tendrán informados a los demás Estados miembros y al Alto Representante. Los Estados miembros que son miembros del Consejo de Seguridad defenderán, en el desempeño de sus funciones, las posiciones e intereses de la Unión y además, cuando la Unión haya definido una posición sobre un tema incluido en el orden del día del Consejo de Seguridad, los Estados miembros de la Unión Europea que ocupen asiento en aquel pedirán que se invite al Alto Representante a presentar la posición de la Unión Europea (art. 34 TUE). El Alto Representante, bajo la autoridad del Consejo y en contacto estrecho y permanente con el Comité Político y de Seguridad, se hará cargo de la coordinación de los aspectos civiles y militares de las misiones que se realicen fuera de la Unión y que tengan por objetivo garantizar el mantenimiento de la paz, la prevención de conflictos y el fortalecimiento de la seguridad internacional, conforme a los principios de la Carta ONU (art. 43.2 TUE).
Funciones de mediación
Por último y en lo que respecta a las labores de mediación que el Alto Representante está llamado a ejercer, el art. 31 del TUE prevé que si en el ámbito de la PESC un miembro del Consejo de la Unión Europea declarase que, por motivos vitales y explícitos de política nacional, tiene la intención de oponerse a la adopción de una decisión que se deba adoptar por mayoría cualificada, no se procederá a la votación.
El Alto Representante intentará hallar, en estrecho contacto con el Estado miembro de que se trate, una solución aceptable para este. Por otra parte y como se ha señalado, el Alto Representante representa a nivel ministerial a la Unión en las materias concernientes a la PESC, ello implica, además de la ejecución de la PESC, la dirección del diálogo político con terceros en nombre de la Unión y expresar la posición de la Unión en las OI y en Conferencias Internacionales (art. 27 TUE).
Para llevar a cabo ambas misiones el Alto Representante cuenta con el Servicio Europeo de Acción Exterior, del cual es Jefe y principal responsable. Este servicio encabezado por el Alto Representante y que cuenta con más de 140 delegaciones en todo el mundo, trabaja en colaboración con los servicios diplomáticos de los Estados miembros y está compuesto por funcionarios de los servicios competentes de la Secretaría General del Consejo y de la Comisión y por personal en comisión de servicios de los servicios diplomáticos nacionales. La organización y el funcionamiento del SEAE es definida por una Decisión del Consejo de la Unión Europea elaborada a pro- puesta del Alto Representante, previa consulta al PE y previa aprobación de la Comisión (Decisión 2010/427/UE del Consejo, de 26 de julio de 2010, por la que se establece la organización y el funcionamiento del Servicio Europeo de Acción Exterior, DO L 201 de 3 de agosto de 2010). El SEAE asiste al Alto Representante, en el ejercicio de su mandato de dirigir y ejecutar la PESC y de asegurar la coherencia de la acción exterior. Como Jefe del Servicio Exterior, el Alto Representante nombra, coordina y supervisa a los Delegados de las Misiones Diplomáticas de la Unión Europea acreditados ante terceros países u OI y a los Representantes Especiales de la Unión destacados a determinadas áreas geográficas o políticas de singular relevancia estratégica. Las delegaciones de la Unión Europea en terceros países y ante OI asumirán la representación de la Unión; estas estarán bajo la autoridad del Alto Representante y actuarán en estrecha cooperación con las misiones diplomáticas y consulares de los Estados miembros (art. 221 TFUE). La Unión establecerá todo tipo de cooperación adecuada con los órganos de la ONU y de sus organismos especializados, el Consejo de Europa, la OSCE y la OCDE y mantendrá también relaciones apropiadas con otras OI. El Alto Representante y la Comisión se encargarán de ello (art. 220 TFUE).
El Servicio Europeo de Acción Exterior
En cuanto al Servicio Europeo de Acción Exterior, El SEAE es una unidad de representación encabezada por el Alto Represen- tante y que cuenta con 140 delegaciones en todo el mundo ejerciendo funciones similares a las de una embajada. El SEAE trabaja en colaboración con los servicios diplomáticos de los Estados miembros y su función principal consiste en defender los intereses y fomentar los valores de la Unión Europea.
Para ello, el SEAE asiste al Alto Representante, en el ejercicio de su mandato de dirigir y ejecutar la PESC y de asegurar la coherencia de la acción exterior. Como Jefe del Servicio Exterior, el Alto Representante nombra, coordina y supervisa a los Delegados de las Misiones Diplomáticas de la Unión Europea acreditados ante terceros países u OI y a los Representantes Especiales de la Unión destacados a determinadas áreas geográficas o políticas de singular relevancia estratégica. Las delegaciones de la Unión Europea en terceros países y ante OI asumen, bajo la autoridad del Alto Representante, la representación de la Unión Europea y actúan en estrecha cooperación con las misiones diplomáticas y consulares de los Estados miembros (art. 221 TFUE). La organización y el funcionamiento del SEAE es definida por la citada Decisión del Consejo de la Unión Europea elaborada a propuesta del Alto Representante. El SEAE cuenta con un cuerpo central de dirección que opera desde Bruselas (encabezado por el Alto Representante) y las mencionadas delegaciones en el exterior dirigidas por un jefe de delegación, con rango de embajador, que es el responsable de la ejecución de las instrucciones que transmita el Alto Representante así como de la gestión de la misma. El personal del SEAE está compuesto por tres categorías: personal de la Secretaría General del Consejo; personal de la Comisión; y personal en Comisión de Servicios de los Servicios Diplomáticos Nacionales (art. 27 TUE).
Detalles
Los dos primeros no pueden constituir menos del 60% del total del SEAE, mientras que los terceros deben ser al menos un 33% (art. 6 Decisión sobre el SEAE). El personal del SEAE debe ejercer sus funciones y conducirse teniendo presentes únicamente los intereses de la Unión Euro- pea. La provisión de plazas que se efectúe en el SEAE se fundamenta en los méritos, garantizando un equilibrio geográfico adecuado y un reparto equitativo entre hombres y mujeres. Fuente: documento de la Comunidad de Madrid
Toma de decisiones en la política exterior de la Unión Europea
El máximo órgano decisorio de la Unión Europea es el Consejo Europeo, que reúne a los jefes de Estado o de Gobierno de los 27 países miembros y que cuenta con la asistencia de la AR para informarles de las cuestiones de política exterior. El Consejo Europeo se reúne al menos cuatro veces al año para definir los principios y las directrices políticas generales de la PESC siguiendo los objetivos recogidos en el artículo 21 del Tratado de la UE. En un escalón inmediatamente inferior, los ministros de Asuntos Exteriores de los 28 Estados Miembros se reúnen una vez al mes en el Consejo de Asuntos Exteriores (“CAE”), para discutir sobre las cuestiones de política exterior en una agenda ensamblada tanto por la AR, que preside este Consejo, como por los propios EEMM. Estas ocasiones mensuales sirven para realizar un seguimiento efectivo de esas cuestiones, a la vez que constituyen un foro debate entre los asistentes. Este Consejo puede adoptar unas Conclusiones sobre cualquiera de los puntos de su orden del día, y así fijar la postura de la Unión sobre los mismos. Además de estos Consejos mensuales, los ministros pueden reunirse en un CAE que se convoque de manera extraordinaria cuando la ocasión así lo requiera, como por ejemplo ocurrió en enero de 2013 con la crisis en Malí o en agosto de 2013 con los acontecimientos en Egipto. Reflejando la ambición de englobar todos los aspectos de la política exterior de la Unión Europea, el CAE cuenta con tres formaciones: CAE (participación de los ministros de Asuntos Exteriores); CAE-Defensa (participación de los ministros de Asuntos Exteriores y ministros de Defensa); y CAE-Desarrollo (participación de los ministros de Asuntos Exteriores y ministros de Desarrollo –o figuras equivalentes, como el secretario de Estado de Cooperación Internacional–).
Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE)
Creado en julio de 2010, es un organismo autónomo de la UE al servicio de la Alta Representante y cuyo objetivo es asistirla en el desempeño de sus funciones. Es un auténtico cuerpo diplomático, compuesto por funcionarios provenientes de la Comisión, de la Secretaría General del Consejo y de los Estados Miembros. La AR tiene la potestad para el nombramiento del personal del SEAE, que está compuesto por una administración central situada en Bruselas y cuenta con una red de más de 140 delegaciones y oficinas en todo el mundo.
Representantes Especiales de la UE (REUEs)
El Tratado de Lisboa, en su art. 33, establece que el Consejo podrá nombrar, a propuesta del Alto Representante, un representante especial provisto de un mandato específico, para políticas concretas. De esta manera, dotan a la UE de una presencia más activa en determinadas regiones –como es el caso del REUE para el Cuerno de África–, países –como es el caso del REUE para Afganistán–, o ciertas áreas temáticas que la UE considera claves en el desarrollo de su política exterior, como son los Derechos Humanos. Los REUEs llevan a cabo su labor bajo la autoridad de la AR, coordinándose con e informando al Servicio Europeo de Acción Exterior y a los Estados Miembros. El diplomático español Bernardino León es el actual REUE para el Mediterráneo Sur. Fuente: Gobierno de España
Distribución de Competencias entre Organismos de las Relaciones Exteriores de la Unión Europea
El sistema general de competencias exteriores de la Unión después de Lisboa
El artículo 216, apartado 1, del TFUE, tal como se ha mencionado, establece que la Unión posee la facultad de celebrar tratados "cuando los Tratados así lo dispongan". Continúa diciendo que la Unión también es competente: (1) "cuando la celebración de un acuerdo sea necesaria para alcanzar, en el marco de las políticas de la Unión, uno de los objetivos contemplados en los Tratados". (2) "o está previsto en un acto jurídicamente vinculante de la Unión". (3) "o que pueda afectar a las normas comunes o alterar su ámbito de aplicación". Nótese que esta es una declaración general y no nos dice nada sobre la naturaleza exclusiva o compartida de los poderes externos así conferidos. Como también se ha mencionado, existe una disposición específica sobre la competencia externa exclusiva en el artículo 3, apartado 2, del TFUE: "La Unión tendrá también competencia exclusiva para la celebración de un acuerdo internacional (ver su concepto, así como tratado internacional, acuerdo internacional administrativo, acuerdo internacional medioambiental, acuerdo internacional no normativo, y acuerdo internacional sobre el transporte de mercancías perecederas o acuerdo ATP) cuando su celebración esté prevista en un acto legislativo de la Unión o sea necesaria para que la Unión pueda ejercer su competencia interna, o en la medida en que su celebración pueda afectar a normas comunes o alterar su alcance." Así pues, el artículo 216, apartado 1, del TFUE es esencialmente una copia de la mayor parte del artículo 216, apartado 1, del TFUE citado anteriormente, con una excepción: Existe un curioso desajuste entre la redacción del artículo 216, apartado 1, del TFUE, que confiere competencias cuando es necesario que la Unión celebre un acuerdo internacional (ver su concepto, así como tratado internacional, acuerdo internacional administrativo, acuerdo internacional medioambiental, acuerdo internacional no normativo, y acuerdo internacional sobre el transporte de mercancías perecederas o acuerdo ATP) para alcanzar los "objetivos" de la Unión, y la redacción del artículo 3, apartado 2, del TFUE, que vincula dicha necesidad con el ejercicio de las "competencias internas" de la Unión.
¿Es significativa esta diferencia si se tiene en cuenta que el artículo 216 del TFUE no especifica el tipo de competencia de que se trata, mientras que el artículo 3, apartado 1, del TFUE se refiere únicamente a la competencia exclusiva? A continuación, exploraré esta cuestión y los problemas identificados en la introducción de esta sección, en primer lugar con respecto a la competencia exclusiva externa y, en segundo lugar, con respecto a la competencia no exclusiva externa. Me centraré en la competencia exclusiva conferida en el artículo 3, apartado 2, del TFUE y en el artículo 216, apartado 1, del TFUE, es decir, en los poderes a los que se ha hecho referencia como poderes externos implícitos antes del Tratado de Lisboa. Las razones para ello son, en primer lugar, que todavía existe mucha ambigüedad en este contexto y, en segundo lugar, como se ha subrayado en los capítulos anteriores, que existe una estrecha relación entre la lealtad, el AERT y la exclusividad en general. Autor: Black