Políticas Internacionales del Medio Ambiente
Este artículo es una expansión del contenido de la información sobre derecho ambiental, en esta revista de derecho de empresa. Aparte de ofrecer nuevas ideas y consejos clásicos, examina el concepto y los conocimientos necesarios para sobresalir, sobre este tema. Te explicamos, en el contexto del medio ambiente, qué es, sus características y contexto.
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Desafíos medioambientales a escala mundial
Este artículo se centra en el dinámico campo de las políticas públicas internacionales del medio ambiente, y en especial la política medioambiental internacional, un ámbito que ha crecido rápidamente y de forma espectacular desde los años 90, impulsado por la preocupación por un cambio medioambiental global sin precedentes y a gran escala, que incluye el cambio climático, la pérdida de biodiversidad, la deforestación, la degradación marina y la expansión del comercio y el consumo. La política medioambiental internacional afecta ahora directa e indirectamente al comportamiento y las decisiones de gobiernos, empresas, ONG, comunidades locales y particulares. Este artículo abarcará la naturaleza de la política medioambiental internacional; su desarrollo en las últimas décadas; los actores e instituciones que la forman e influyen en ella; y los conflictos que le dan forma. Se examinarán las principales áreas de debate dentro de la política medioambiental internacional, incluyendo las tensiones entre la conservación y el desarrollo; los conflictos en torno al conocimiento, la ciencia y la incertidumbre; y la dependencia de los enfoques de "mando y control" frente a los basados en el mercado. Las cuestiones transversales incluyen el género, la lucha contra la pobreza, el papel de las empresas e iniciativas internacionales como los Objetivos de Desarrollo Sostenible. Véase también la información relativa a la gobernanza medioambiental mundial.
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Peligro o prosperidad: las visiones del mundo sobre el cambio medioambiental global
¿Qué fuerzas políticas, económicas y sociales provocan la variedad de problemas medioambientales internacionales a los que nos enfrentamos? ¿Por qué algunos de estos problemas medioambientales se convierten en cuestiones internacionales y otros no? ¿Qué explica que se hayan ideado soluciones para algunos de estos problemas internacionales y no para otros? ¿Por qué algunas de las políticas internacionales diseñadas mitigan, y a veces eliminan, los problemas que abordan, mientras que otras fracasan estrepitosamente? Por último, ¿qué determina el éxito de la sociedad global a la hora de evaluar y mejorar sus intentos de proteger el medio ambiente mundial? Estas preguntas relativas a las cinco etapas del proceso político internacional constituyen el principal foco de atención de una creciente literatura sobre la política medioambiental internacional (IEP, por sus siglas en inglés). Los estudiosos que trabajan en este subcampo se enfrentan a una incómoda tensión entre el pesimismo y el optimismo: el pesimismo nace del reconocimiento de que los factores estructurales suelen dictar los resultados medioambientales internacionales; el optimismo, quizá injustificado, nace de la observación de que la agencia humana ha protegido a veces el entorno natural y de la creencia de que los seres humanos pueden tomar mejores decisiones. Así pues, las cuestiones relativas a la estructura y a la agencia que son fundamentales en el ámbito de las relaciones internacionales también enmarcan gran parte de la investigación sobre la política medioambiental internacional. Para comprender plenamente los resultados, y cómo varían a lo largo de las etapas políticas, es necesario reconocer que las estructuras limitan las opciones que los agentes pueden tomar, pero dejan espacio para la habilidad y la energía política a la hora de determinar cuál de una gama más o menos estrecha de resultados potenciales se produce realmente. Igualmente importante es el hecho de que las decisiones humanas, a lo largo del tiempo, pueden transformar las fuerzas estructurales normalmente invariables que dan forma a la manera en que el público y los funcionarios... experimentan y afrontan los diversos retos que plantean las cuestiones medioambientales. La división de la bibliografía sobre la política medioambiental internacional en "etapas políticas" sirve para algo más que como mera herramienta de organización. Las distinciones habituales de racionalismo y constructivismo; realismo, institucionalismo y liberalismo; o basado en el poder, basado en los intereses y basado en el conocimiento se aplican ciertamente a la política medioambiental internacional. Sin embargo, dentro de la política medioambiental internacional, las diferentes perspectivas teóricas, normativas y metodológicas suelen coexistir de forma complementaria, lo que enriquece nuestra comprensión de la política medioambiental global. Así, el análisis de la bibliografía en función del proceso político refleja su tendencia a traspasar las fronteras tradicionales con una teoría de alcance medio que presta una cuidadosa atención a las cuestiones políticas. Y lo que es más importante, un enfoque de proceso político pone de relieve cómo varían en las distintas fases de la política las limitaciones estructurales de las opciones, por un lado, y la participación, las opciones y la influencia de los agentes estatales y no estatales, por otro.
Causas
Si las fuerzas estructurales hacen probable la degradación del medio ambiente, dejan margen para que las acciones humanas eviten que sea inevitable. Las políticas no pueden modificar las capacidades de carga, pero pueden dar forma a las demandas de los sistemas naturales para que las reflejen mejor. La regulación intergubernamental o la sociedad civil transnacional pueden crear limitaciones e incentivos para inducir la internalización de las externalidades. Con el tiempo, los individuos y los grupos pueden transformar conscientemente los valores de la sociedad global para que reflejen las preocupaciones medioambientales. La investigación puede remediar los problemas derivados de la ignorancia de los impactos humanos sobre el medio ambiente y puede identificar nuevas formas de satisfacer las necesidades humanas de forma sostenible. Aunque las teorías relativas a las fuentes de los problemas medioambientales internacionales están implícitas en las teorías relativas a su resolución que se exponen a continuación, los politólogos tienen un margen considerable para desarrollar una teoría más completa e integrada de las fuerzas políticas, sociales, culturales y económicas que hacen que los problemas medioambientales aparezcan en algunas regiones y áreas temáticas pero no en otras, y que aparezcan con una regularidad cada vez mayor en todo el mundo.
Fijación
La variación en el nivel y el tipo de preocupación medioambiental en todo el mundo suele exigir que se establezcan vínculos entre los intereses para que se incluyan en la agenda. Los gobiernos, los científicos, las ONG y los particulares pueden vincular los impactos y las preocupaciones medioambientales locales con agendas políticas más amplias. Los vínculos discursivos pueden hacer que los Estados estén más dispuestos a trabajar en la resolución de problemas, como cuando los Estados en desarrollo asistieron a la CNUMAD porque ésta vinculó con éxito el medio ambiente y el desarrollo (Comisión Mundial sobre Medio Ambiente y Desarrollo, 1987). Los vínculos más tácticos también pueden funcionar, como demuestran los mecanismos financieros de varios tratados recientes y la participación de los Estados del bloque soviético en las negociaciones europeas sobre la lluvia ácida en los años 70 para promover la distensión. Una conclusión coherente, aunque poco teorizada, de gran parte de la literatura sobre la política medioambiental internacional es que las crisis, los accidentes y otras conmociones impulsan la acción política al despejar un espacio para la consideración de nuevas ideas sobre cómo explicar y resolver los problemas. Las negociaciones internacionales siguieron rápidamente al accidente nuclear de Chernóbil, al vertido de Sandoz en el Rin, a la mortandad de los bosques en Alemania y a la proliferación de algas en el Mar del Norte. Los avances científicos también pueden incluir temas en la agenda o aumentar su urgencia. La prensa mediatiza la influencia de esos acontecimientos, titulando algunos temas y relegando otros a las últimas páginas. Por poner sólo un ejemplo, la regulación marítima siguió rápidamente a los incidentes de contaminación cerca de los Estados desarrollados, a pesar de que muchos años antes se habían producido catástrofes mucho mayores frente a África y América Latina.Asunto: latinoamerica. Asunto: historia-latinoamericana. Sin embargo, los catalizadores tienen un poder causal muy contingente: "no son fuerzas impulsoras como las condiciones materiales, los intereses o las ideas", sino que hacen avanzar las cosas sólo cuando se alinean fuerzas y condiciones más profundas. Obviamente, un análisis más sistemático nos permitiría tomar esas vagas afirmaciones e identificar con mayor precisión si los eventos catalizadores son necesarios para la acción política, qué tipos son los más influyentes y qué factores y procesos condicionan su influencia.
Los Agentes
Las ONG proporcionan información, realizan investigaciones y proponen y evalúan políticas, transmitiendo tanto ideas como presiones políticas entre las políticas y los gobiernos. La presión de las ONG norteamericanas llevó al Banco Mundial a añadir las preocupaciones medioambientales a los procesos de aprobación de proyectos. La Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza (UICN), el Fondo Mundial para la Naturaleza (WWF) y el Instituto de Recursos Mundiales (WRI) intentaron conscientemente convertir la biodiversidad en una cuestión internacional, en parte realizando sus propias investigaciones científicas. Aunque no cabe duda de que las ONG pueden influir en el debate, aún carecemos de modelos que aclaren las condiciones y los factores que facilitan o impiden dicha influencia.
Formulación de políticas
Aunque los factores materiales limitan la definición de un problema y delimitan las posibles soluciones políticas, los científicos, las ONG y los gobiernos pueden seguir ejerciendo influencia dentro de las limitaciones que se apuntan en otro lugar. El consenso sobre la existencia, las causas y la importancia de un problema no tiene por qué crear un consenso sobre qué medidas se deben tomar, o incluso si se deben tomar. Los esfuerzos de los más preocupados por un problema, ya sean Estados o actores no estatales, a menudo no consiguen impulsar la acción internacional. Este artículo, junto con otros de la presente plataforma digital, se centrará aquí en los factores que facilitan o dificultan la formación de regímenes interestatales, pero también señalaré el unilateralismo estatal, el activismo directo de las ONG y el voluntarismo de las multinacionales como alternativas a los esfuerzos interestatales.
Determinantes estructurales de la formación de regímenes
Explicar la formación de regímenes ha sido uno de los principales objetivos del neoinstitucionalismo, especialmente en su variante medioambiental internacional. La mayoría de los estudiosos de la política medioambiental internacional, por predisposición teórica o convencidos por las pruebas ambientales, aceptan la afirmación institucionalista de que la cooperación interestatal es difícil pero posible y se centran en identificar los factores que la hacen más probable. Los realistas, en cambio, han ignorado en gran medida la cooperación medioambiental internacional, adoptando una de las tres posturas siguientes:
la preocupación por las ganancias relativas obstaculiza la cooperación tanto en los asuntos medioambientales como en otros ámbitos
la "baja política" de las cuestiones medioambientales queda fuera del ámbito de las afirmaciones realistas; o
la "baja política" de las cuestiones medioambientales tiene tan poco impacto en la supervivencia del Estado que éste puede permitirse perseguir las ganancias absolutas.
Afinando los argumentos más generales de las relaciones internacionales, muchos estudiosos de la política medioambiental internacional han investigado la influencia de la estructura de intereses en la formación y el diseño de los regímenes. Cuestionando la suposición común de que los problemas medioambientales internacionales son todos tragedias de los comunes, los estudiosos han propuesto varias tipologías de configuraciones de intereses y tipos de conflicto para explicar la probabilidad de formación de regímenes. Las propuestas de que los problemas pueden identificarse como benignos o malignos han fomentado una cuidadosa investigación empírica que permite la categorización independiente de los problemas de forma que ayuda a explicar por qué surgen regímenes para resolver algunos problemas pero no otros. Sin embargo, la distinción entre maligno y benigno es una herramienta demasiado contundente para predecir qué tipo de régimen se formará. Para ello es necesario utilizar las implicaciones de diseño más específicas que proporcionan distinciones como las que existen entre los juegos de garantía, coordinación, colaboración y persuasión; los problemas de coordinación e incongruencia; los problemas simétricos y asimétricos; los conflictos sobre los valores, los medios, los bienes relativamente evaluados y los bienes absolutamente evaluados; y los problemas de bienes comunes, los problemas de recursos naturales compartidos y las externalidades transfronterizas (véase más detalles en esta plataforma digital. Los mecanismos específicos de cumplimiento deberían ser más comunes en los regímenes que abordan los juegos de colaboración y los puntos focales convincentes más comunes en los que abordan los juegos de coordinación. Las tragedias simétricas de los comunes deberían llevar a utilizar la reciprocidad, mientras que los problemas asimétricos (que implican a autores que no son también víctimas) deberían llevar a utilizar incentivos positivos. Las soluciones de compromiso que establecen umbrales máximos para las actividades nocivas se han vuelto menos comunes a medida que los responsables políticos se dan cuenta de que sólo las prohibiciones completas pueden abordar adecuadamente los problemas ambientales imprevisibles e irreversibles. Por supuesto, las implicaciones de muchas otras distinciones siguen necesitando ser desarrolladas. En este punto, la evaluación empírica de las predicciones que compiten entre sí sobre el tipo de régimen que se formará requiere identificar cuidadosamente el tipo de problema al que se enfrentan los Estados. Eso, a su vez, requiere identificar cuidadosamente las preferencias de los Estados, independientemente de sus posiciones políticas, e identificar el patrón de esas preferencias entre los Estados para identificar la estructura del problema que se aborda. Los beneficios y costes de la regulación internacional ayudan a predecir las posiciones de los Estados como líderes o rezagados. Pero las preferencias por la protección del medio ambiente también varían en función de factores tan variados como los estilos políticos, la política de partidos, las estructuras burocráticas, los intereses industriales, las ONG y los vínculos transnacionales. Estos y otros factores influyen en el valor que cada Estado otorga a la protección del medio ambiente y en la constelación de niveles de preocupación que influyen en la capacidad de llegar a un acuerdo y en la forma de los acuerdos alcanzados. Para clasificar los problemas medioambientales del mundo real como una Tragedia de los Comunes (véase), una asimetría de intereses, un conflicto por un bien relativamente valorado o un juego de persuasión en el que participan actores poderosos que intentan hacer valer sus intereses, es necesario prestar una cuidadosa atención a las preferencias de los actores que evite la tendencia a la analogía superficial y agregada. Muchos problemas medioambientales implican problemas estratégicos entrelazados, como en el caso de la pérdida de ozono estratosférico, que puede caracterizarse mejor como una Tragedia de los Comunes entre los Estados desarrollados afectados y una externalidad asimétrica entre estos Estados y los Estados en desarrollo menos afectados. Las preferencias también influyen en la agresividad de los objetivos del régimen. A los Estados les resultará más fácil formar un régimen si tienen pocas ambiciones al respecto. Los regímenes iniciados con convenios marco, programas de investigación cooperativa o acuerdos no vinculantes pueden reflejar una preocupación universalmente baja, una incapacidad para resolver el conflicto entre los estados preocupados y los que no lo están, o una gran preocupación pero incertidumbre sobre la mejor manera de abordar el problema. Basado en la experiencia de varios autores, nuestras opiniones y recomendaciones se expresarán a continuación (o en otros artículos de esta revista, respecto a sus características y/o su futuro): De hecho, la naturaleza de la solución determina los intereses tanto como la naturaleza del problema. Los regímenes con objetivos poco ambiciosos desde el punto de vista ecológico pueden, no obstante, suscitar una importante resistencia si el diseño del régimen implica costes elevados o impone costes a sectores económicos poderosos. Así, la convención sobre el clima suscitó una resistencia considerable a pesar de que sus objetivos de reducción de emisiones están muy lejos de lo que los climatólogos consideran necesario para evitar el cambio climático. Los regímenes que buscan una cooperación amplia o profunda, proporcionan poca flexibilidad e implican una aplicación estricta serán generalmente resistidos, ceteris paribus, pero pueden ser adoptados si los estados esperan grandes beneficios. Basado en la experiencia de varios autores, nuestras opiniones y recomendaciones se expresarán a continuación (o en otros artículos de esta revista, respecto a sus características y/o su futuro): Desgraciadamente, sabemos poco sobre cómo los distintos diseños institucionales, ya sean incentivos de mercado, transferencias financieras y tecnológicas o estructuras jurídicas diferentes, aumentan o retrasan la disposición de los estados a unirse. Los regímenes no siempre reflejan una cooperación voluntaria y consciente. Los Estados hegemónicos, o grupos de Estados, pueden imponer regímenes. La mayoría de los Estados balleneros aceptaron la moratoria sobre la caza comercial de ballenas sólo bajo la presión de Estados Unidos. Basado en la experiencia de varios autores, nuestras opiniones y recomendaciones se expresarán a continuación (o en otros artículos de esta revista, respecto a sus características y/o su futuro): Del mismo modo, es más probable que los regímenes que abordan las preocupaciones de los Estados industrializados se negocien rápidamente y se apliquen plenamente que los que abordan las preocupaciones de los Estados en desarrollo. Sin embargo, en los asuntos medioambientales, el poder estructural tiene menos peso explicativo de lo que los realistas nos hacen creer. El poder específico de los temas, en la capacidad de influir en los resultados si no se llega a un acuerdo, así como en el poder de votación y negociación dentro de los regímenes de tratados, da a los Estados un poder considerable sobre lo que se hace, cuándo y cómo. China e India se negaron a adherirse al régimen del ozono hasta que los Estados industrializados codificaron las transferencias financieras en enmiendas formales. Aunque carece de veto formal, Brasil puede impedir eficazmente que se avance en la protección de las selvas tropicales, al igual que Botsuana, Namibia y Zimbabue en la protección de los elefantes. Al mismo tiempo, cuando los Estados necesarios para resolver un problema también comparten el deseo de resolverlo, los regímenes formales pueden resultar innecesarios. Pueden desarrollarse patrones espontáneos de práctica social para resolver los problemas sin recurrir a votaciones, normas formales y procedimientos de cumplimiento.
Diseñar políticas, facilitar el acuerdo y mantener el impulso
El diseño del régimen está íntimamente relacionado con el progreso de la negociación. El deseo de cada Estado de negociar, firmar y ratificar un acuerdo no es independiente de los términos de dicho acuerdo. Los enfoques basados en protocolos marco funcionan precisamente porque los Estados están dispuestos a aceptar una toma de decisiones colectiva que saben que conducirá a un acuerdo sustantivo antes de estar dispuestos a alcanzar un acuerdo sustantivo en sí mismo. Añadir transferencias financieras redistributivas a los acuerdos normativos puede hacer que los donantes potenciales se resistan más, pero atraerá a los receptores potenciales. Basado en la experiencia de varios autores, nuestras opiniones y recomendaciones se expresarán a continuación (o en otros artículos de esta revista, respecto a sus características y/o su futuro): De hecho, los efectos redistributivos de los diferentes costes de cumplimiento suelen llevar a los estados a seguir negociando en lugar de aceptar el acuerdo que hay sobre la mesa. Cuando los Estados consideran que la transparencia es crucial, la elaboración de procedimientos de inspección aceptables puede retrasar, e incluso impedir, el acuerdo. Las normas de toma de decisiones, las proscripciones y prescripciones, las disposiciones de aplicación y las cláusulas de retirada y renegociación pueden convertirse en elementos que rompan el acuerdo. Este escenario premia a los que pueden diseñar propuestas que equilibren suficientes intereses contrapuestos para fomentar un acuerdo final. La "diplomacia hábil" es crucial para añadir y quitar cuestiones para facilitar el proceso de negociación, elaborar los términos de los textos de negociación y negociar los acuerdos necesarios para lograr el consenso. Aunque los recursos materiales son ciertamente útiles, los funcionarios de alto rango de las OIG, los diplomáticos, los burócratas o los representantes de las ONG y las empresas suelen facilitar el acuerdo sin esos recursos. A menudo, los Estados presentan ellos mismos las propuestas, pero con la misma frecuencia, los agentes no estatales las presentan directamente a los órganos de negociación intergubernamentales o a través de gobiernos afines. No sólo aportan conocimientos locales que contribuyen al diseño de políticas a nivel internacional, sino que también evalúan las propuestas políticas. Especialmente cuando las fuerzas exógenas dificultan el logro de un acuerdo o lo hacen menos urgente, mantener el "impulso político" resulta crucial. Las ONG internacionales ayudan proporcionando un foro de debate y proponiendo modelos normativos e institucionales. Los Estados han concedido a las ONG (en particular, al Earth Negotiations Bulletin) el acceso a las negociaciones porque quieren informes diarios detallados e imparciales y aceptan, a cambio, su difusión pública. Las ONG y las redes temáticas también ayudan a movilizar la opinión internacional cuando los acuerdos están a punto de concluirse o requieren ratificación. Los líderes empresariales emplean diversas técnicas para garantizar que se pueda avanzar cuando las condiciones políticas maduran, como se puso de manifiesto en las propuestas del director ejecutivo del PNUMA, Mostafa Tolba, que impulsaron las negociaciones del régimen del ozono.
Acción estatal unilateral y acción no estatal
Mientras que la mayoría de los regímenes de control de armas, comercio y derechos humanos se centran en el comportamiento estatal, la mayoría de los regímenes medioambientales se dirigen en última instancia a los actores privados. Los estudiosos destacan cada vez más los esfuerzos por proteger el medio ambiente internacional sin regímenes, a través del unilateralismo estatal, la acción de las ONG o los cambios en las políticas de las multinacionales. Los Estados actúan a veces para proteger el medio ambiente mundial cuando hacerlo parece materialmente irracional. Estados Unidos ha sancionado las violaciones de las leyes medioambientales internacionales, incluso cuando otros perjudicados por esas violaciones no lo hacen. Los Estados europeos suelen prestar ayuda bilateral a proyectos medioambientales que reportan pocos beneficios materiales. Este unilateralismo no implica que los Estados actúen en contra de sus intereses materiales, sino que los intereses medioambientales nacionales pueden alinearse con los intereses económicos de forma que se fomente la protección medioambiental internacional sin regímenes. Sin embargo, los temas que no consiguen atraer la atención de los Estados no tienen por qué languidecer. Basado en la experiencia de varios autores, nuestras opiniones y recomendaciones se expresarán a continuación (o en otros artículos de esta revista, respecto a sus características y/o su futuro): De hecho, si "los Estados son el problema", se puede preferir eludir su poder por ser más rápido, más fácil y más abierto a la innovación. Las ONG y las redes temáticas transnacionales pueden participar en la "política cívica mundial", intentando influir directamente en los valores y comportamientos de los individuos y las empresas. Las ONG pueden utilizar la persuasión retórica, en lugar de cooptar el poder coercitivo del Estado, para dirigirse a lugares donde el control estatal es débil, los resultados están menos predeterminados y el comportamiento es más susceptible de prácticas alternativas. Las ONG suelen llevar a cabo proyectos directamente con las comunidades locales sin una participación gubernamental o intergubernamental significativa. Las ONG adquieren y protegen los ecosistemas directamente y mediante canjes de deuda por naturaleza. Las ONG promueven boicots de consumidores y campañas de "compra verde" que influyen directamente en los incentivos de las empresas. La presión directa de las ONG, la presión más difusa de un mercado cada vez más "verde" y los valores personales de los empleados contribuyen a que las empresas nacionales, las multinacionales y las organizaciones comerciales incluyan las preocupaciones medioambientales en el cálculo de la producción. El Consejo de Administración Forestal, la Organización Internacional de Normalización (ISO) y otros grupos que incluyen representantes de empresas, ONG o ambos, han desarrollado sistemas de ecoetiquetado y códigos de conducta voluntarios que eluden la regulación gubernamental y proporcionan información directamente a los consumidores. Las ONG y la industria rara vez son reacias a colaborar con los gobiernos en programas como éstos, y a menudo se observa que lo hacen cuando no hay cooperación gubernamental.
Aplicación y eficacia de las políticas
En última instancia, el valor de la formulación de nuevas políticas interestatales, estatales y no estatales depende de si alteran los comportamientos humanos de forma que mejoren el medio ambiente. Promulgar una buena política requiere comprender qué políticas tienen más probabilidades de ser aplicadas de forma que produzcan los cambios de comportamiento deseados y los beneficios medioambientales. Incluso más que la formulación de políticas, el trabajo sobre la aplicación y la eficacia de las políticas en los asuntos medioambientales internacionales ha estado dominado por el estudio de los regímenes. Basado en la experiencia de varios autores, nuestras opiniones y recomendaciones se expresarán a continuación (o en otros artículos de esta revista, respecto a sus características y/o su futuro): Durante la década de 1990, personas y equipos que representaban diferentes disciplinas, países y enfoques teóricos examinaron numerosos casos para producir un programa de investigación notablemente coherente. Sólo los volúmenes editados en inglés que evalúan directamente la eficacia de los regímenes medioambientales identifican una plétora de factores y fuerzas considerados influyentes.
Definición de las variables dependientes
El acuerdo sobre lo que constituye la formación de un régimen con éxito (los Estados que negocian un acuerdo) no se corresponde con el acuerdo sobre lo que constituye la eficacia de las políticas. Basado en la experiencia de varios autores, nuestras opiniones y recomendaciones se expresarán a continuación (o en otros artículos de esta revista, respecto a sus características y/o su futuro): Determinar el grado de avance hacia un determinado objetivo que ha inducido una política implica tres tareas: identificar un objetivo adecuado, una métrica adecuada del avance y un indicador adecuado de la parte de ese avance que debe atribuirse a la política. Identificar un objetivo adecuado para evaluar la "eficacia" del régimen resulta problemático porque los regímenes pueden tener muchos efectos, desde los directos, inmediatos e intencionados hasta los indirectos, distantes y perversos. Los estudiosos han distinguido útilmente la eficacia de la aplicación y el cumplimiento (o cambio de comportamiento) de la eficacia medioambiental (o de resolución de problemas). Podemos empezar por la última, preguntando en qué medida este régimen resolvió el problema que condujo a su formación. Así, los objetivos acordados en el preámbulo de un tratado o en cualquier otro lugar se convierten en una métrica adecuada. Sin embargo, los participantes a menudo establecen regímenes sin acuerdo sobre los objetivos o cambian sus objetivos con el tiempo. Basado en la experiencia de varios autores, nuestras opiniones y recomendaciones se expresarán a continuación (o en otros artículos de esta revista, respecto a sus características y/o su futuro): De hecho, gran parte del derecho vinculante y la mayoría del derecho no vinculante implica un lenguaje vago o ambiguo que hace casi imposible identificar un objetivo con el que evaluar el rendimiento. Igualmente importante es el hecho de que los analistas pueden querer evaluar el progreso hacia objetivos distintos de los que tienen las partes implicadas. Así, el objetivo nominal de la convención sobre la caza de ballenas es "proporcionar la adecuada conservación de las poblaciones de ballenas y posibilitar así el desarrollo ordenado de la industria ballenera", pero es posible que queramos saber cómo ha contribuido a promover la norma del derecho a la vida de las ballenas. Basado en la experiencia de varios autores, nuestras opiniones y recomendaciones se expresarán a continuación (o en otros artículos de esta revista, respecto a sus características y/o su futuro): De hecho, los analistas han empezado a intentar identificar los "óptimos colectivos", es decir, lo que habría requerido una protección medioambiental completa, como una métrica adicional de la eficacia medioambiental. En segundo lugar, el interés por la mejora del medio ambiente se desplaza rápidamente cuando reconocemos que la consecución de ese objetivo requiere un cambio en el comportamiento humano. Igualmente importante es el hecho de que los regímenes medioambientales suelen dirigirse a cambios de comportamiento a nivel estatal y subestatal, en un juego de dos niveles posterior a la negociación. Los efectos del régimen son evidentes en la aplicación -leyes, reglamentos y uso gubernamental de sanciones, recompensas y otras políticas- y en los cambios de comportamiento de los destinatarios finales del régimen. En el caso de estos últimos, el cumplimiento legal es una medida útil y, por lo general, fácilmente disponible, pero no tiene en cuenta el "sobrecumplimiento" y el "incumplimiento de buena fe", que también constituyen pruebas de la influencia del régimen. Por ejemplo, la influencia de la convención LRTAP fue más evidente en las reducciones del 10% de las emisiones de azufre de Hungría, por lo demás improbables, que en las reducciones de muchos otros países que superaron con creces el requisito del 30%. El problema, por supuesto, de utilizar el comportamiento es que los regímenes pueden inducir un cambio de comportamiento significativo que no llega a alcanzar los objetivos medioambientales establecidos por los negociadores del régimen, y mucho menos por los científicos o los defensores del medio ambiente. Por último, la eficiencia, la rentabilidad y la equidad de los regímenes aún no han recibido mucha atención analítica. Aunque algunos estudiosos han tratado de promover una métrica o definición de la eficacia como superior a otras, el progreso requiere que la comunidad investigadora, aunque no los estudiosos individuales, adopten un conjunto inclusivo de definiciones para que podamos evaluar cómo varía incluso un mismo régimen en varias dimensiones de la eficacia. La elección de la dimensión a evaluar reflejará diferentes objetivos analíticos y preferencias normativas, por lo que es inútil y potencialmente contraproducente dar primacía a una sobre otra. Y, en cualquier caso, un enfoque amplio será crucial para evaluar los numerosos regímenes con objetivos múltiples, ambiguos, implícitos o engañosos y con efectos menos intencionados y de mayor alcance de lo que se suele suponer.
Evolución de las políticas y aprendizaje social
La evolución y el aprendizaje constituyen algo así como una quinta etapa política que facilita la revisión y la mejora de las demás etapas. El cambio de política puede implicar la simple repetición del proceso político bajo circunstancias cambiadas. Pueden surgir nuevos problemas medioambientales y ser identificados, pasar a la agenda internacional, ser abordados a través de un proceso político transnacional o internacional y ser aplicados a través de nuevos mecanismos. Cuando estos cambios son el resultado de cambios en los factores exógenos, pueden merecer nuestra atención pero, conceptualmente, implican simplemente nuevas instancias de estos procesos políticos. Los estudiosos recientes han empezado a investigar el proceso más consciente de cómo las sociedades e instituciones humanas "mejoran" en la gestión medioambiental global (Social Learning Group, 2001). ¿Cómo mejoran las instituciones y los procesos internacionales lo que sabemos sobre el medio ambiente, los impactos humanos en el medio ambiente y nuestra capacidad para reducir esos impactos? Estas metapreguntas son complejas y cruciales, ya que exigen comprender cómo los descubrimientos, la experiencia y las innovaciones presentes en una parte del sistema de gestión[medioambiental global se extienden a otras. Las instituciones y la sociedad pueden pasar en espiral, en lugar de en ciclos, por las etapas de la política, volviéndose cada vez más competentes en la gestión de las interacciones entre el hombre y el medio ambiente. Especialmente en los asuntos medioambientales, una cuestión crucial pero poco estudiada es cómo alterar el comportamiento a través de un complejo aprendizaje de doble bucle que altera los objetivos subyacentes, en lugar de un aprendizaje de bucle único que simplemente altera las preferencias entre las estrategias. Los regímenes y las organizaciones intergubernamentales pueden evolucionar de forma dinámica, identificando reglas nuevas y afinadas, normas más estrictas y procedimientos mejorados. Sin embargo, cuestiones como si los enfoques marco-protocolo funcionan mejor que las alternativas, por qué algunos regímenes desarrollan estructuras reguladoras progresivas y cómo los actores no estatales fomentan el aprendizaje social siguen siendo sólo vagamente comprendidas. Datos verificados por: Patrick Asunto: relaciones-internacionales.
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Recursos
A continuación, ofrecemos algunos recursos de esta revista de derecho empresarial que pueden interesar, en el marco del medio ambiente y su regulación, sobre el tema de este artículo.
Véase También
Gobernanza medioambiental mundial Economía política del medio ambiente Mundo Verde