Sectores del Derecho de la Regulación Económica
Este artículo es una expansión del contenido de la información sobre derecho laboral o del trabajo, en esta revista de derecho empresarial. Aparte de ofrecer nuevas ideas y consejos clásicos, examina el concepto y los conocimientos necesarios, en el marco del derecho del trabajo, sobre este tema. Basado en la experiencia de varios autores, nuestras opiniones y recomendaciones se expresarán a continuación (o en otros artículos de esta revista, en cuanto al derecho laboral o del trabajo, y respecto a sus características y/o su futuro): Te explicamos, en relación a la seguridad social y el derecho laboral, qué es, sus características y contexto.
Sectores del Derecho de la Regulación Económica
Desde los años 80, la apertura a la competencia de los sectores de monopolio público (transportes, energía y telecomunicaciones) y la retirada del Estado de la producción directa han llevado a la creación de reguladores económicos sectoriales. Al organizar los mercados en los que el operador tradicional sigue siendo dominante, o en los que los elevados costes fijos limitan la competencia, el regulador garantiza la preservación de los intereses de los consumidores al tiempo que establece las condiciones para el crecimiento y la innovación en el sector bajo su responsabilidad. Hay que garantizar la independencia del regulador tanto respecto a las industrias reguladas como al poder político. Desde este punto de vista, Francia está evolucionando en la dirección correcta, pero queda mucho por hacer para garantizar la independencia no sólo de iure sino también de facto. Destacamos en particular la cuestión de las competencias: la remuneración y la movilidad deben fijarse de manera que se logre un arbitraje óptimo entre las exigencias éticas y el acceso a un conjunto de competencias cualificadas. Existe un carácter evolutivo de la regulación sectorial: en función del grado de competencia y madurez de los mercados, la actividad de los reguladores sectoriales puede disminuir en favor de la Autoridad de la Competencia, o del nivel europeo. Por último, la actual regulación sectorial debe hacer frente a la revolución digital, que modifica profundamente las estructuras del mercado, especialmente a través de la economía de plataformas. Quizás no está justificada una regulación económica de las plataformas, aunque sí deben regularse otros aspectos (fiscalidad, fidelidad, transparencia de los algoritmos).
Sin embargo, la tecnología digital exige una competencia reforzada de los reguladores en el ámbito de los datos masivos y los algoritmos.
¿Qué es la regulación del sector?
La irrupción de las nuevas tecnologías (incluidas las digitales) y la creciente internacionalización de numerosas actividades plantean dudas sobre la idoneidad del actual marco de regulación sectorial de Francia: ¿deberían fusionarse algunos reguladores distintos actuales en uno solo? ¿Hay que ampliar la regulación a un nivel más amplio, en particular a Europa? Además, la evolución del mercado sugiere que una forma particular de regulación puede estar justificada durante un periodo de transición (por ejemplo, un periodo de apertura a la competencia), antes de que la normativa clásica ex post tome el relevo.
En materia de regulación, la desaparición o incluso la transformación de una autoridad es un signo de su éxito, si en realidad el sector es más eficaz, lo que no siempre ocurre, precisamente. A la inversa, la llegada de las tecnologías digitales suscita nuevos debates sobre la oportunidad de regular las actividades que generan. Este artículo plantea la cuestión de la eficacia tanto de los límites como de las modalidades de regulación de los sectores económicos, usando especialmente la legislación y normas de Francia. La teoría económica identifica de forma bastante restrictiva los casos de "fallo de mercado" en los que el mercado por sí solo no alcanza una situación óptima y en los que se justifica la intervención pública: la existencia de barreras de entrada en caso de monopolio natural, los efectos de desbordamiento, los bienes públicos, los bienes de mérito o incluso la información asimétrica. Los obstáculos a la entrada en el mercado los establecen los agentes existentes y/o la normativa. A las nuevas empresas se les prohíbe entrar en el mercado o simplemente se les desanima por los elevados costes fijos (por ejemplo, la normativa que se aplica a las autoescuelas). El monopolio natural es una estructura de mercado en la que las economías de escala son tales que sólo las empresas en régimen de monopolio tienen el potencial de producción eficiente (por ejemplo, la red ferroviaria). Los efectos externos (o externalidades) abarcan las repercusiones de las actividades de los agentes económicos que no dan lugar a compensaciones monetarias. Los bienes públicos son aquellos a los que no se puede impedir el acceso de los consumidores y cuyo consumo por parte de un agente no afecta a la cantidad disponible para los demás (por ejemplo, el aire puro). Los bienes de mérito son, sin embargo, bienes cuyo consumo es fomentado o desalentado voluntariamente por el Estado (por ejemplo, los bienes adictivos).
Por último, la información asimétrica corresponde a situaciones de intercambio en las que algunos de los participantes disponen de información relevante que otros no tienen (por ejemplo, la concesión de un préstamo bancario). En Francia, la intervención pública ha sido tradicionalmente la producción directa de bienes públicos por parte de la administración, y luego por parte de las empresas estatales, incluidos los sectores de red (correos, telecomunicaciones, transporte ferroviario, electricidad).
Sin embargo, el Estado también puede sufrir fallos (sobre todo por la asimetría de la información), lentitud burocrática o ser captado por grupos de presión. Desde los años 80, la acción pública se ha desplazado gradualmente de la producción directa a la regulación del sector; paralelamente, los sectores que antes se caracterizaban por ser monopolios públicos se han abierto a la competencia. Aunque con un papel reducido, el Estado accionista ha cedido la regulación a autoridades con distintos niveles de independencia como medio de evitar conflictos de intereses: la Autoridad Reguladora de las Telecomunicaciones (ART, Autorité de régulation des télécommunications), creada en 1997, que se convirtió en la Autoridad Reguladora de las Comunicaciones Electrónicas y los Servicios Postales (ARCEP, Autorité de régulation des communications électroniques et des postes) en 2005, cuando se abrió el sector postal; la Autoridad Reguladora de las Actividades Ferroviarias creada en 2009, que se convirtió en la Autoridad Reguladora de las Actividades Ferroviarias y de Carretera (ARAFER, Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières) en 2015, tras la apertura del transporte de pasajeros por carretera a la competencia la Comisión Reguladora de la Energía (CRE, Commission de régulation de l'énergie), creada en 2010 cuando se abrió el mercado energético; la Autoridad Reguladora de los Juegos en Línea (ARJEL, Autorité de régulation des jeux en ligne), creada en 2010 para apoyar la liberalización de los juegos en línea. El Estado también interviene en la regulación de determinados mercados de bienes y servicios, como los de las profesiones reguladas (regulación de los precios, de la entrada en el mercado, etc.). El término "regulación" se utiliza a menudo para describir una gran variedad de intervenciones públicas de carácter sectorial, desde acciones estrictamente económicas (precio, cantidades) hasta normas de conducta que se aplican a una profesión o a la protección de la intimidad. Basado en la experiencia de varios autores, nuestras opiniones y recomendaciones se expresarán a continuación (o en otros artículos de esta revista, en cuanto al derecho laboral o del trabajo, y respecto a sus características y/o su futuro): Todas estas intervenciones, sean o no de naturaleza económica, pueden afectar al funcionamiento de los mercados.
Aviso
No obstante, en esta nota nos limitaremos a la regulación de carácter competitivo, es decir, a aquella que tiene un impacto directo sobre las condiciones económicas en las que se ejerce la actividad de un sector, y que está impulsada por el control del poder de mercado. En Francia, la historia de la regulación está llena de medidas con una justificación evolutiva, a veces muy alejada de la eficacia económica. Así, la regulación de los precios minoristas, de los precios mayoristas y de los márgenes en el sector de la distribución de carburantes en los territorios de ultramar ha llevado a mantener abiertas estaciones de servicio poco utilizadas, al margen de cualquier consideración de rentabilidad. Si bien es legítimo que el Estado se interese por mantener una cobertura territorial satisfactoria, a menudo existe una forma de garantizar una renta decente para los interesados sin distorsionar necesariamente los precios y las condiciones de la competencia en un determinado sector, por ejemplo, utilizando transferencias directas a precio fijo. Del mismo modo, la regulación de la ubicación de las grandes superficies puede estar justificada por la planificación medioambiental y urbanística.
Sin embargo, es importante no abusar de la regulación económica de la entrada en el mercado, como ocurría en Francia hasta la Ley de Modernización Económica, que resolvía parcialmente el problema. Estos ejemplos son sintomáticos de una tentación especialmente fuerte en Francia de utilizar la regulación económica para fines alejados de lo que se pretendía originalmente.
En materia de regulación, como en todos los ámbitos de la política económica, multiplicar los objetivos es la forma más segura de no alcanzar ninguno, según el viejo principio del premio Nobel de economía Jan Tinbergen (en su obra de 1952). La regulación de la competencia sectorial tiene como objetivo permitir la satisfacción de las necesidades de los consumidores favoreciendo la llegada de nuevas entidades al mercado y el acceso a una infraestructura esencial en el mercado ascendente a los actores del mercado descendente (como, por ejemplo, el acceso a la red ferroviaria para los operadores de transporte, o el acceso a la red de telefonía fija que comprende el "par de cobre" del operador tradicional). A largo plazo, el objetivo es favorecer la innovación y el crecimiento.
Según la OCDE, en lo que respecta a la apertura de las actividades de red, Francia está muy por detrás de sus socios.
Con la excepción de la red aérea, todas las industrias de red están más reguladas en Francia que en la media de los países de la UE-15: aunque el índice ETCR (Regulación en Energía, Transporte y Comunicaciones) se redujo un 45% entre 1998 y 2013, sigue siendo muy superior a los niveles observados en Alemania y el Reino Unido, donde también ha disminuido. El índice ETCR se calcula cada cinco años, sobre la base de 200 preguntas relativas a la presencia y la intensidad de determinadas regulaciones y sobre las características de las estructuras de mercado.
Según el mercado de que se trate, el índice puede tener en cuenta las regulaciones a la entrada, la propiedad estatal, la integración vertical, la estructura del mercado y los controles de precios. Parece, entonces, que conviene limitar la regulación económica a los mercados que fallan (monopolio natural, efectos externos, etc.); no utilizar la regulación sectorial para alcanzar objetivos distintos de la eficiencia económica.
Retrato del regulador sectorial
Actores de la regulación
En el ámbito de la regulación intervienen numerosas entidades con distintos ámbitos de competencia. El conjunto del sistema legislativo, nacional y europeo, establece las reglas del juego (leyes y normas) que regulan los sectores económicos. Además del legislador, hay dos tipos de actores: las administraciones y las autoridades independientes. En Francia, los reguladores sectoriales pueden ser una Autoridad Administrativa Independiente (AAI, Autorité administrative indépendante) o una Autoridad Pública Independiente (API, Autorité publique indépendante).
Se han creado varias AAI y se han transformado a medida que varios sectores se han abierto a la competencia.
Su relación con la administración no está del todo exenta de problemas, ya que el poder regulador de una autoridad puede, por ejemplo, entrar en conflicto o competir con las decisiones del gobierno. Las relaciones entre las autoridades independientes y la administración varían según el sector.
En el caso de las telecomunicaciones, la ARCEP y el Ministerio de Economía parecen tener papeles claramente identificados. Por ejemplo, en el caso de la fibra óptica, el gobierno ha definido el objetivo, mientras que la ARCEP ha establecido las condiciones técnicas en todo el país.
Pormenores
Por el contrario, en el sector del transporte, la independencia de ARAFER con respecto al ejecutivo parece menos segura. Por ejemplo, ARAFER dispone de una facultad de regulación complementaria que le permite fijar las normas y condiciones de acceso a la red ferroviaria sólo tras la aprobación del Ministro de Transportes. Esta dificultad en el sector ferroviario está relacionada con el papel del Estado como accionista mayoritario de la empresa ferroviaria francesa (SNCF) y único accionista de la red. Este ejemplo muestra la importancia de entregar la regulación del sector a una autoridad realmente independiente (véase infra). Además de la distinción entre administraciones y autoridades independientes, hay que hacer una segunda distinción entre regulación ex ante y control ex post. La regulación ex ante es necesaria en sectores en los que las condiciones del mercado plantean barreras de entrada que una intervención ex post no podría levantar. Un caso típico sería la apertura a la competencia de sectores en los que existe un monopolio de hecho o de derecho: transporte ferroviario, energía, telecomunicaciones. La regulación del sector suele ponerse (aunque no siempre) en manos de una autoridad independiente tanto de los poderes públicos como de los agentes económicos, cuya misión es garantizar que la competencia se ejerza de forma eficaz, leal y sostenible. El control a posteriori de la competencia también es asumido por una autoridad independiente: la Autoridad de la Competencia o, a nivel europeo, la Dirección General de la Competencia de la Comisión Europea. Sin embargo, a diferencia de los reguladores sectoriales, estas autoridades de regulación a posteriori tienen una competencia transversal.
¿Qué alcance tiene la regulación sectorial?
¿Cuál es el perímetro óptimo de una autoridad reguladora y, en consecuencia, su grado de especialización? En 2014, el informe del senador Patrice Gélard señalaba que, a pesar de los esfuerzos de consolidación realizados, las autoridades seguían siendo numerosas y heterogéneas. Aunque una ley de 2017 aclara el estatuto jurídico de las AAI (véase el recuadro 1), no resuelve la cuestión de cuál es el nivel adecuado de transversalidad, que está estrechamente relacionado con la independencia del regulador con respecto a los actores regulados. Una autoridad transversal que regula muchos sectores corre menos riesgo de ser capturada por intereses privados. Además, la regulación en un sector concreto puede afectar a los precios o a las condiciones de competencia en otro mercado: un ámbito de aplicación bastante amplio permite tener más en cuenta estas externalidades. La convergencia económica y técnica entre sectores, especialmente a partir de la revolución digital, hace que una regulación sectorial demasiado limitada sea cada vez más obsoleta.
Por último, la multiplicación de agencias reguladoras que intervienen en un mismo sector genera costes de coordinación y puede acabar produciendo decisiones conflictivas. Sin embargo, una especialización sectorial relativamente estrecha permite al regulador familiarizarse bastante con el sector que regula. El sector eléctrico de California es un ejemplo edificante, regulado por una Comisión de Servicios Públicos cuyo ámbito se extiende también a las telecomunicaciones, el gas, el agua y el transporte.
En 2001, California tuvo que hacer frente a un apagón general de electricidad; esta crisis se debió a la escasa inversión de las empresas del sector y a un error del regulador, que había limitado la firma de contratos de suministro a largo plazo. El desarrollo de las transacciones en los mercados al contado expuso al sector a un aumento repentino de los precios al por mayor. Los precios de la electricidad se triplicaron durante el invierno de 2000-2001, lo que provocó numerosas quiebras entre los distribuidores. Este ejemplo muestra las desastrosas consecuencias de una mala regulación y lo necesario que es que el regulador tenga un conocimiento detallado del sector, lo que aboga por reguladores sectoriales especializados. La multiplicidad de reguladores especializados aumenta el número de reguladores con autoridad en el mismo sector, y aunque da lugar a costes de coordinación, tiene la ventaja de limitar el riesgo de captura. Si varias autoridades reguladoras intervienen en el mismo sector, todas tienen la misma información sobre las empresas, lo que reduce el riesgo de captura de rentas informativas por parte del regulador (y, por tanto, de colusión con la entidad regulada).
Además, la existencia de un control a posteriori del comportamiento por parte de la Autoridad de la Competencia o de las autoridades judiciales también limita el riesgo de captura.
En Estados Unidos, en los años 80, el operador tradicional de telecomunicaciones, AT&T (American Telephone & Telegraph), había conseguido convencer al regulador, la Comisión Federal de Comunicaciones, de que la apertura de su red a los competidores locales sería perjudicial. Los competidores, entre los que se encontraba MCI (Microwave Communications, Inc.), protagonizaron una batalla legal y, en 1984, el tribunal consideró que los reguladores estaban capturados y falló a favor de MCI en virtud de la ley antimonopolio. La regulación transversal implica la conciliación de varios objetivos que pueden acabar entrando en contradicción.
En este marco "multifuncional", el regulador puede verse abocado a favorecer el resultado más accesible desde un punto de vista objetivo, en detrimento de otras actividades más complejas de evaluar. Este argumento justifica, por ejemplo, el mantenimiento de la separación entre el regulador de las telecomunicaciones y el de los contenidos audiovisuales (recuadro 2). Una fusión de estos dos reguladores presentaría el riesgo de que se infravaloren los objetivos menos fáciles de medir -en este caso la diversidad cultural o la defensa de la lengua francesa- en favor de la cobertura por países o de los precios. Por lo tanto, no hay una respuesta inequívoca a la pregunta de dónde está el nivel adecuado de transversalidad. Hay que arbitrar, por un lado, entre la pericia técnica y el riesgo de captura, y entre la convergencia sectorial y el respeto de los diversos objetivos empresariales, por otro. Por tanto, la decisión sobre la estructura debe tomarse caso por caso, en función del peso respectivo de los distintos argumentos. La comparación internacional no permite a Francia destacarse de sus vecinos en materia de transversalidad, aunque Francia parece inclinarse ligeramente a favor de la regulación sectorial sobre la transversal. De las siete actividades enumeradas en el cuadro 2, Francia cuenta con cinco organismos reguladores diferentes, frente a cuatro en Alemania y el Reino Unido. Estas agencias están adscritas a la administración con mayor frecuencia en Alemania (3 de 4) que en el Reino Unido (0 de 4) y en Francia (1 de 5).
Por último, en la medida en que el coste de la regulación del sector es menor en Francia que en Alemania o el Reino Unido, cualquier reorganización de la regulación debe apoyarse en posibles ganancias de eficiencia y no en intentos de ahorro presupuestario. El debate sobre el tema no debe ser dicotómico (fusión o no) ya que existen numerosos medios por los que los reguladores sectoriales pueden intercambiar información o buenas prácticas.
Regulación ex ante o ex post: ¿Francia o Europa?
Regulación sectorial y política de competencia
El reparto de funciones entre la regulación económica y la política de competencia varía con el tiempo y según los países.
En el Reino Unido, algunos sectores (energía, telecomunicaciones, ferrocarriles, agua, etc.) tienen un regulador sectorial que supervisa tanto la regulación ex ante como la aplicación ex post de la política de competencia.
En otros países, como en Francia, se aplica una estricta separación de funciones por la organización institucional: en los sectores en los que existe un regulador sectorial, su mandato está bastante separado del de la Autoridad de la Competencia, teniendo un papel transversal. Sin embargo, la organización de la regulación de la competencia también ha evolucionado: todos los asuntos relacionados con la regulación de la competencia sólo están en manos de la Autoridad de la Competencia desde 2008, cuando entró en vigor la Ley de Modernización Económica. Anteriormente, la regulación de la competencia se compartía con la Dirección General de la Competencia, del Consumo y de la Represión del Fraude (DGCCRF), que se encargaba de vigilar las concentraciones. La regulación y la supervisión coexisten a veces en el ámbito de las finanzas. Más allá de esta configuración institucional, algunos sectores están regulados en algunos países pero no en otros.
En 1980, el Reino Unido abrió el transporte en autocar a la competencia, pero sin someter el sector a una regulación sectorial (con la excepción de Londres), mientras que la ley Macron de 2015 ("Loi pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances"), que abre este sector a la competencia en Francia, puso su regulación en manos de ARAFER. Aunque el campo de la regulación del sector parece un mosaico evolutivo, los principios teóricos que permiten definir lo que debe ser competencia exclusiva de la política de competencia, son, sin embargo, bastante claros. El papel de la regulación sectorial es organizar el mercado ex ante, mientras que el de la política de competencia es detectar y sancionar ex post los comportamientos anticompetitivos de los operadores en los mercados. Así, la determinación del número de licencias concedidas (operadores de telefonía móvil), el modo de adjudicación (subasta, "concursos de belleza"), las condiciones de acceso a una infraestructura esencial (par de cobre en las telecomunicaciones, ferrocarriles, capacidad nuclear), ciertos precios aparte de los de acceso (como los precios públicos del gas y la electricidad), así como otras posibles condiciones (tecnologías autorizadas, localización de actividades, obligaciones de servicio universal, etc.), pertenecen al ámbito de la regulación sectorial. Interviniendo en la fase previa, los reguladores sectoriales actúan siempre en situaciones en las que las condiciones operativas del mercado son inciertas y en las que la información con respecto a los operadores es asimétrica. Este último aspecto, ampliamente desarrollado en la literatura, da lugar a muchas dificultades: el regulador a menudo tiene que tomar decisiones, incluso en el ámbito de la fijación de precios, aunque carezca de conocimiento de los costes de los operadores o tenga información sesgada, por lo que los operadores tratan de obtener condiciones más favorables del regulador. La teoría de la regulación hace hincapié en la necesidad de arbitraje entre los ingresos no ganados que se entregan a las empresas reguladas y la obtención de información relevante. La asimetría de la información que el regulador debe tolerar también plantea un problema a la hora de determinar el número óptimo de licencias que deben salir al mercado: si el regulador no está familiarizado con la tecnología, no puede apreciar el reparto de los costes fijos y variables, un factor decisivo para determinar el número óptimo de licencias. La regulación sectorial, encargada del diseño del mercado (número de operadores y perímetro de su actividad, condiciones de acceso a las infraestructuras, integración o desintegración vertical) tiene, por tanto, que tomar decisiones estructurales en un contexto de asimetría informativa.
Por lo tanto, es necesario diseñar contratos que obliguen a los operadores a revelar la información que poseen. En cambio, en teoría, una autoridad de la competencia no se plantea ninguna de estas cuestiones.
Como se ocupa de los comportamientos, es decir, de las estrategias de las empresas que tienen consecuencias observables en los mercados, debería poder identificar las que tienen consecuencias negativas para la competencia. 36Sin embargo, en la práctica, los límites pueden ser menos claros.
En primer lugar, a lo largo de los años, las autoridades de la competencia han visto aumentar sus poderes, con el objetivo de ser eficientes y sobre todo de mantener el ritmo de sus intervenciones con el mundo empresarial.
Por lo tanto, la capacidad de la autoridad de la competencia para emitir requerimientos que limiten el comportamiento futuro de los interesados se considera a menudo como una incursión, o incluso una intrusión, en el ámbito de la regulación. Incluso a través de medidas cautelares en lo que respecta a la Autoridad de la Competencia francesa, a diferencia de la Comisión Europea, que no tiene este poder.
Además, hay varios ejemplos de regulación directa de los precios por parte de una autoridad de la competencia, frente a un "uso abusivo" cuyo origen no está en el establecimiento de barreras de entrada.
En el Reino Unido, antes de que la Office of Fair Trading se convirtiera en la Competition and Markets Authority, fijaba los precios de los medicamentos que consideraba demasiado elevados.
En Francia, la Autoridad de la Competencia ha pedido a los bancos que reduzcan las comisiones de los pagos con tarjeta de crédito a los minoristas. Además, las autoridades de la competencia pueden obtener análisis sectoriales para alertar, más allá de cualquier litigio, sobre las restricciones a la competencia que existen en un determinado sector. Esta es una forma de intervención ex ante que a veces se impugna por esa misma razón.
Simétricamente, los reguladores sectoriales han adquirido la capacidad de intervenir ex post a través de su papel en materia de resolución de conflictos. Así, el reparto de tareas entre las autoridades sectoriales y las de la competencia ha tendido a desvanecerse en los últimos años. En consecuencia, ¿cómo se puede decidir que un mercado entra dentro de una regulación sectorial específica que se aplica ex ante o dentro de la vigilancia ex post de las autoridades de la competencia? Como hemos visto, la existencia de un monopolio natural requiere una regulación ex ante.
Cuando, además, el monopolio ascendente (por ejemplo, la red ferroviaria) tiene una actividad descendente (el transporte de pasajeros), el riesgo de que aplique una tarificación que excluya a los competidores ("tijera de precios") requiere la intervención ex ante del regulador.
En el sector de las telecomunicaciones, la Comisión Europea considera que la regulación del sector debe establecerse cuando se dan tres condiciones: la existencia de barreras de entrada elevadas y sostenibles, la ausencia de evolución hacia una situación genuina de competencia durante un periodo de tres años, y cuando el derecho de la competencia es insuficiente por sí solo para paliar los problemas detectados. Esta es la base sobre la que la Autoridad de la Competencia y la ARCEP han organizado su parte de intervenciones en Francia.
Sin embargo, el sector de las telecomunicaciones llega actualmente al final de un ciclo en materia de regulación: se han asignado las frecuencias, se han estabilizado los precios y el número de actores, y se ha garantizado el acceso a las infraestructuras del operador histórico.
En este sentido, la regulación a posteriori por parte de la autoridad de la competencia podría ser suficiente. Esta "extinción" gradual de la regulación tras la apertura a la competencia es ya una realidad en el ámbito de la regulación de los precios del mercado minorista. La ARCEP se limita ahora a regular el mercado mayorista para garantizar que los operadores históricos pongan los medios de su actividad a disposición de los competidores. Ir más allá e intervenir en los mercados minoristas podría introducir un sesgo en las condiciones de competencia. En general, se prevé que la regulación sectorial evolucione con el tiempo, en función del estado de realización del proceso de apertura a la competencia y de la madurez del mercado.
Aviso
No obstante, las obligaciones relativas al servicio universal se mantienen y son compatibles con la apertura a la competencia. No justifican ni la creación de una autoridad reguladora específica, ni el mantenimiento de los reguladores en sus posiciones y perímetro de actuación inicial. Parece, entonces que cuando un sector se abre totalmente a la competencia, la regulación ex ante ya no está justificada; sólo sigue siendo necesario el control posterior por parte de la Autoridad de la Competencia.
Regulación nacional y europea
La cuestión del reparto de las tareas de regulación entre los niveles nacional y europeo se plantea en las actividades de red una vez que los mercados afectados por el ámbito de aplicación de la regulación superan el marco nacional y operan en el espacio económico europeo. Es el caso del transporte aéreo: la Agencia Europea de Seguridad Aérea (AESA) expide certificaciones y establece la normativa con el objetivo de garantizar no sólo la seguridad de los pasajeros y del personal, sino también de desarrollar una competencia leal entre los operadores.
Sin embargo, el nivel "adecuado" de regulación -nacional o europeo- no es necesariamente idéntico en todos los sectores, ya que hay que tener en cuenta la existencia de políticas comunes, o la fragmentación del mercado nacional, así como el nivel de tecnicidad. En los ámbitos de las telecomunicaciones o del ferrocarril, una gran parte de la regulación consiste en introducir la competencia o, alternativamente, en regular una situación de monopolio. La política común es clara: corresponde a los objetivos del mercado único.
En el caso de los ferrocarriles, podría añadirse también un objetivo medioambiental (desarrollo del transporte de mercancías). El nivel de regulación -nacional o europeo- y el tipo de regulación necesaria (incluso la necesidad de una regulación ex ante) deben responder esencialmente a una preocupación de eficacia en función de los resultados obtenidos, y evolucionar con el tiempo.
Con el desarrollo de la interoperabilidad cabe imaginar, por ejemplo, una agrupación de los reguladores de la aviación y del ferrocarril (este último también tiene competencias sobre el transporte por carretera en Francia). En cambio, la regulación europea en el ámbito de la energía funciona sin una política energética común (fuentes de energía mixtas, estrategia de contratación, etc.) y con una fragmentación infranacional del mercado. A esto hay que añadir la extrema tecnicidad de la gestión de las redes y la limitada capacidad de las interconexiones.
En este contexto, las futuras ganancias de eficiencia vendrán principalmente de las infraestructuras y del despliegue de redes inteligentes, o incluso de la tecnología blockchain, siendo el reto principalmente la superación de los picos de consumo de energía, que son extremadamente costosos para los gestores de las redes. Esta parece ser la dirección en la que quiere ir la Comisión Europea con su cuarto paquete energético (noviembre de 2016), que amplía el ámbito de la Agencia Europea de Cooperación de los Reguladores de la Energía (ACER) (mayor responsabilidad con respecto a los códigos de red, por ejemplo) y le ha encomendado nuevas misiones (como la coordinación de ciertas funciones vinculadas a los futuros centros de operaciones regionales, por ejemplo, o la vigilancia de los operadores del mercado eléctrico nominados (NEMO). Aunque las propuestas han generado numerosas reservas por parte de los reguladores nacionales, de los parlamentarios y de la Red Europea de Gestores de Redes de Transporte (ENTSO), planteando problemas de pérdida de eficacia y del principio de subsidiariedad, se inscriben en un marco flexible en el que el nivel de regulación depende no sólo del sector, sino también de la actividad en cuestión. Parece, como consecuencia, conveniente reforzar los esfuerzos de cooperación en los ámbitos de regulación en los que las externalidades transfronterizas son importantes, sin adoptar necesariamente un régimen único para todos los sectores, ni para todas las actividades de un determinado sector. Datos verificados por: Brooks
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Recursos
A continuación, ofrecemos algunos recursos de esta revista de derecho empresarial que pueden interesar, en el marco de las relaciones laborales o de trabajo y del derecho social, sobre el tema de este artículo.
Véase También
Efecto Averch-Johnson Economía constitucional Gobernar según la ley superior Desregulación Confianza Regulación de las Plataformas Digitales Liberalización Regulación de precios máximos Monopolio natural Teoría de la elección pública Mercado regulado Regulación Escuela de regulación Indicadores de gobernanza a nivel mundial Monopolio (economía), Economía de la regulación, Estructura del mercado, Teoría de la elección pública