Unión Bancaria de la UE
La agenda de investigación sobre la unión bancaria en la ciencia política está aumentando, lo que pone de relieve la importancia de este ámbito político para la UE. La bibliografía se ha desarrollado en su mayor parte en "oleadas", aunque es justo
Unión Bancaria de la UE
Este artículo es una expansión del contenido de la información sobre derecho y economía en esta revista de derecho empresarial. Examina el concepto y todo sobre la Unión Bancaria de la UE. Te explicamos, en el marco de la economía y el derecho, qué es, sus características y contexto.
Visualización Jerárquica de Unión bancaria de la UE
Asuntos Financieros > Economía monetaria > Unión Económica y Monetaria A continuación se examinará el significado.
¿Cómo se define? Concepto de Unión bancaria de la UE
Véase la definición de Unión bancaria de la UE en el diccionario.
Unión bancaria de la UE
La unión bancaria es uno de los ámbitos políticos más recientes de la Unión Europea (UE). Tras el establecimiento de la Unión Económica y Monetaria (UEM) y la introducción de la moneda única -el euro-, la unión bancaria puede considerarse un paso clave en el proceso de integración económica europea. La unión bancaria fue una respuesta de la UE a la crisis de la deuda soberana en la zona del euro, que a su vez fue causada en su mayor parte por el "carácter incompleto" de la UEM. De hecho, la unión bancaria, tal y como se planteó inicialmente, pretendía contribuir a la culminación de la UEM y debía basarse en cuatro pilares: supervisión bancaria única, resolución bancaria única, un sistema común de garantía de depósitos y un respaldo fiscal común. Basado en la experiencia de varios autores, nuestras opiniones y recomendaciones se expresarán a continuación (o en otros artículos de esta revista, respecto al derecho y economía): Finalmente, se establecieron los dos primeros componentes de la unión bancaria, pero no los dos últimos, que tenían que ver sobre todo con el reparto de riesgos. Por lo tanto, la unión bancaria es "incompleta" y "asimétrica". La investigación académica sobre este tema no tiene un largo linaje porque el establecimiento de la unión bancaria es relativamente reciente. Sin embargo, la literatura sobre la unión bancaria está floreciendo. Existen tres "oleadas" principales de investigación sobre la unión bancaria en la ciencia política, en las que se analizan las cuestiones clave abordadas por los distintos cuerpos de trabajo, los enfoques teóricos utilizados, el explanans y el explanandum, y las principales conclusiones. "Explicar el "camino" hacia la unión bancaria" examina las explicaciones relativas al "camino" hacia la unión bancaria, desde el punto álgido de la crisis de la deuda soberana en la periferia de la zona del euro hasta el acuerdo sobre el proyecto de unión bancaria en 2012. "Explicación del establecimiento de los principales componentes de la unión bancaria" aborda la investigación sobre el establecimiento de los principales componentes de la unión bancaria. "Funcionamiento de la unión bancaria y sus efectos" examina el funcionamiento de la unión bancaria, incluidos sus efectos y defectos. La "Conclusión" resume los principales temas que pueden extraerse de la literatura revisada.
Explicar el "camino" hacia la unión bancaria
En ciencia política, la primera oleada de investigación sobre la unión bancaria pretendía responder a tres preguntas clave: ¿Cuáles fueron los principales impulsores y obstáculos de la unión bancaria? ¿Por qué y cómo se acordó la unión bancaria? Las respuestas a estas importantes preguntas se han buscado recurriendo a algunas de las teorías más consolidadas de la integración europea, a saber, el neofuncionalismo, el intergubernamentalismo, el constructivismo y el institucionalismo. Así, las primeras investigaciones consideraban la unión bancaria como el resultado, es decir, el fenómeno que debía explicarse por una serie de variables independientes (potenciales) -que pueden agruparse a grandes rasgos bajo los epígrafes de instituciones, intereses e ideas- a escala nacional y de la UE. Una visión neofuncionalista o de gobernanza supranacional del establecimiento de la unión bancaria se ha centrado en explicar los cambios en las preferencias de los Estados miembros sobre la unión bancaria debido a los efectos indirectos de la integración económica anterior y/o ha señalado el papel de marcapasos de las instituciones supranacionales de la UE, a saber, el Banco Central Europeo (BCE) y la Comisión Europea, así como el "liderazgo colaborativo" entre las instituciones intergubernamentales y supranacionales, especialmente la presidencia del Consejo Europeo y la Comisión. Estos estudios han argumentado principalmente que la unión bancaria fue el resultado de los efectos indirectos de la integración previa, en primer lugar, de la UEM y del mercado único de las finanzas. Así, el punto de inflexión fue el establecimiento de la UEM, que supranacionalizó la política monetaria, llevada a cabo por el BCE en la zona del euro, pero dejó la supervisión y la resolución bancarias en el ámbito nacional. Cabe destacar que cuando se negoció y finalmente se estableció la UEM, se produjo un acalorado debate sobre si el BCE debía ser responsable (o no) de la supervisión bancaria en la zona del euro. En parte (pero no exclusivamente) debido a la oposición de los responsables políticos alemanes, la supervisión de los bancos se dejó en manos nacionales (Dyson & Featherstone, 1999). Además, la función de prestamista de última instancia (LLR), que antes desempeñaban los bancos centrales nacionales, sólo se transfirió implícitamente al BCE, que sobre esta cuestión mantuvo cierta "ambigüedad constructiva" (Chang, 2018). Algunos autores han utilizado implícitamente una explicación neofuncionalista, argumentando que la unión bancaria pretendía abordar el "trilema financiero", rompiendo el "círculo vicioso" entre los bancos en dificultades y los soberanos fiscalmente débiles (Pisani-Ferry, 2012). El trilema, puesto de relieve por la literatura económica, examinaba la interacción entre la estabilidad financiera, la banca transfronteriza y las políticas financieras nacionales, argumentando que podían combinarse dos de los tres objetivos, pero no los tres: uno tenía que ceder (Schoenmaker, 2013). El establecimiento de la UEM había agudizado el trilema financiero y, en última instancia, lo había hecho insostenible en la zona del euro. La introducción del euro y el Plan de Acción de Servicios Financieros aumentaron sustancialmente la integración financiera en la UE -especialmente la banca transfronteriza en la zona del euro-, pero la supervisión y la resolución bancarias siguieron siendo de ámbito nacional. La crisis bancaria internacional supuso una sacudida externa para la estabilidad financiera de la zona del euro, pero los Estados miembros ya no disponían de todos los instrumentos para hacer frente a las crisis de forma eficaz a nivel nacional, ni tampoco se habían creado estos instrumentos a nivel de la UE/zona del euro. Se suponía que la unión bancaria abordaría esta deficiencia institucional transfiriendo estas políticas del ámbito nacional al de la zona del euro (para ser más precisos, al de la unión bancaria) (Howarth & Quaglia, 2014). Por un lado, estas dinámicas funcionalistas contribuyen a explicar la justificación de la unión bancaria. Por otro, no arrojan luz sobre la forma distintiva que adoptó la unión bancaria. La gran mayoría de las investigaciones sobre el establecimiento de la unión bancaria han adoptado explícita o implícitamente un enfoque intergubernamentalista. Existen varias versiones del intergubernamentalismo; su denominador común es la concentración en los intereses nacionales y el poder de decisión de los gobiernos nacionales que negocian en los foros intergubernamentales. La versión más común del intergubernamentalismo, a saber, el intergubernamentalismo liberal (Moravcsik, 1998) se centra en (a) la formación de preferencias basada en los intereses nacionales, afectados por la interdependencia; (b) la negociación intergubernamental basada en las asimetrías de poder; y (c) las opciones institucionales que reflejan las preferencias de los estados miembros, por las que algunas funciones se delegan en instituciones supranacionales para hacer frente a los "problemas de compromiso" experimentados por los estados miembros. Las cuentas intergubernamentales de la unión bancaria han investigado los intereses contrapuestos de los estados miembros, que tuvieron que conciliarse en las negociaciones de la UE. A menudo, esto dio lugar a compromisos enrevesados en el diseño de la unión bancaria. Los relatos intergubernamentalistas también han considerado el diferente poder de negociación de los estados miembros, centrándose generalmente en los principales estados miembros, sobre todo Alemania y, en menor medida, Francia. Los responsables políticos franceses presionaron sin éxito para que se construyeran mecanismos de apoyo masivo capaces de comprar deuda directamente a los Estados miembros de la zona del euro y de atraer la recapitalización bancaria. Del mismo modo, los responsables políticos de los países de la periferia de la zona del euro afectados por la crisis de la deuda soberana buscaron mecanismos de apoyo financiero de la UE/zona del euro que les permitieran hacer frente a la crisis. A cambio de ello, estaban dispuestos a aceptar la supranacionalización de la supervisión bancaria. Así, los intereses de los responsables políticos franceses y del sur de Europa en la unión bancaria surgieron del deseo de establecer una especie de respaldo financiero a la zona del euro a través de un apoyo a los bancos al estilo del prestamista de última instancia, y no de los gobiernos en sí. Los responsables políticos alemanes trataron de establecer límites claros a su ayuda financiera a los bancos en dificultades y a los gobiernos de los países afectados por la crisis de la deuda soberana. También dejaron claro que la aceptación de responsabilidades conjuntas en la zona del euro debería ir precedida de controles conjuntos a través de la supranacionalización de la supervisión bancaria. De hecho, este debate sobre la unión bancaria fue paralelo a los debates de larga duración sobre la gobernanza de la zona del euro y la búsqueda de soluciones a la crisis de la deuda soberana (Howarth & Quaglia, 2013). La coalición liderada por Francia, que incluía a los países del sur de Europa, buscó mecanismos de apoyo, subrayando la importancia de la "solidaridad". La coalición liderada por Alemania, que incluía a Austria, Países Bajos y Finlandia, buscaba compromisos reforzados de política fiscal (presupuestos sostenibles de los Estados miembros), subrayando la necesidad de evitar el "riesgo moral". Estas diferentes preferencias entre los estados miembros generaron conflictos distributivos que tuvieron que conciliarse mediante la negociación intergubernamental. Los resultados de las negociaciones fueron fruto de compromisos entre las distintas posturas de los estados miembros, pero a menudo se acercaron más a las preferencias del actor más poderoso, Alemania, que tenía un "poder de veto limitado" (Bulmer, 2014; Bulmer y Paterson, 2013). Dicho poder era el resultado del tamaño y la estabilidad de su economía y su sistema bancario. Sin embargo, estaba limitado porque Alemania, al igual que los demás Estados miembros de la zona del euro, tenía un claro interés en evitar perturbaciones en la UEM y en no romper la zona del euro. Un tercer enfoque que se ha utilizado para explicar el establecimiento y el diseño de la unión bancaria es el constructivismo. Existen diversas variantes del constructivismo, pero lo que todas tienen en común es el poder explicativo asignado a las ideas, definidas como un conjunto de creencias causales relativas a un determinado ámbito político, más que a los intereses materiales (principalmente económicos). Los relatos constructivistas basados en ideas contrastan con el enfoque basado en intereses de las explicaciones intergubernamentales. Así, los enfoques constructivistas suelen hacer hincapié en la importancia de la socialización en los foros internacionales o de la UE como forma de facilitar la convergencia ideológica hacia un determinado proyecto de la UE (en este caso, la unión bancaria), o se centran en el papel instrumental de las ideas, por ejemplo, las "narrativas políticas" (Radaelli, 1999). Schäfer (2016, 2017) combina el "papel constitutivo y estratégico de las ideas" en la creación de la unión bancaria, argumentando que las "ideas ordoliberales" fueron constitutivas para las preferencias alemanas. Al mismo tiempo, las ideas fueron utilizadas como "recursos estratégicos por los oponentes del gobierno alemán para extraer concesiones de Alemania" (Schäfer, 2016, p. 962, véase también 2017). Por el contrario, Matthijs (2016) subraya la "lógica perversa" de las ideas ordo-liberales alemanas en el empeoramiento de la crisis de la deuda soberana, argumentando que los responsables políticos alemanes "socavaron sus propios objetivos declarados" y empeoraron las cosas al aferrarse al ordo-liberalismo, incluso ante la clara evidencia de que las políticas que inspiraban no estaban funcionando. Así pues, existen diferentes ideas sobre las ideas en la creación de la unión bancaria. Los trabajos que destacan el papel de los actores supranacionales en el establecimiento de la unión bancaria suelen señalar la importancia de las instituciones y de las ideas. Así, Carstensen y Schmidt (2018) sostienen que los actores supranacionales pudieron ejercer un "poder institucional e ideacional" en la segunda etapa de la crisis de la deuda soberana (es decir, a partir de 2012), que condujo al establecimiento de la unión bancaria. Otros autores llaman la atención sobre las funciones limitadoras (o facilitadoras) de las instituciones (Glöckler, Lindner y Salines, 2016), así como sobre la dependencia de la trayectoria creada por la "integración diferenciada" previa en relación con la UEM y la "incompletitud" (o "asimetría") de la UEM (Verdun, 1996, 2015). Por último, algunos autores han combinado diversas teorías, como el intergubernamentalismo liberal y el neofuncionalismo, para dar cuenta del establecimiento de la unión bancaria. Por ejemplo, Jones, Kelemen y Meunier (2016) utilizaron un enfoque en dos etapas, argumentando que los efectos indirectos negativos de la integración incompleta previa en la UEM desencadenaron la crisis de la deuda soberana. A esto le siguieron las negociaciones intergubernamentales, que allanaron el camino hacia el establecimiento de la unión bancaria. En conjunto, el acuerdo sobre la unión bancaria puede considerarse una respuesta al diseño asimétrico de la UEM (una unión monetaria con una forma limitada de unión económica) y a la fragmentación del mercado financiero único. También puede verse como un intento impulsado por la crisis de abordar varias cuestiones importantes que se eludieron o se taparon durante las negociaciones que desembocaron en el Tratado de Maastricht, principalmente la asignación de responsabilidades de supervisión al BCE y la creación de un respaldo fiscal en la zona del euro (para más detalles, véase rn esta plataforma digital). Otras cuestiones (en particular, la necesidad de un código normativo único y la armonización de los sistemas de garantía de depósitos) se derivaban del carácter incompleto del mercado financiero único, a pesar de su anunciado relanzamiento a principios de la década de 2000. La escasa integración de los mercados de servicios financieros (y, sobre todo, de los mercados bancarios), incluso después de más de una década de UEM, fue una de las principales debilidades del mercado único. La crisis financiera mundial primero y la crisis de la deuda soberana después fragmentaron el mercado financiero único: los bancos redujeron sus actividades transfronterizas y el coste del dinero (por ejemplo, el tipo de interés pagado por los préstamos bancarios) también varió considerablemente entre los Estados miembros de la zona del euro. A su vez, esto perturbó la ejecución de la política monetaria única del BCE. La creación de la unión bancaria fue una respuesta directa a la fragmentación del mercado y, por tanto, debe considerarse tanto un refuerzo del mercado único como una estabilización de los bancos y de la UEM. Combinando las principales conclusiones de esta primera oleada de investigación sobre la unión bancaria, se obtiene una buena comprensión de los factores y la dinámica en juego en la elaboración del proyecto, que guardan considerables similitudes con la elaboración de la UEM. Los principales impulsores de la unión bancaria fueron los efectos indirectos de diverso tipo de la integración anterior, en primer lugar la UEM, pero también el mercado único de las finanzas. Esto se combinó con el espíritu emprendedor de actores supranacionales, como la Comisión y el BCE. Por último, la unión bancaria fue defendida por los responsables políticos de los Estados miembros afectados por (o más expuestos a) la crisis de la deuda soberana en la zona del euro. El principal obstáculo a superar en la construcción de la unión bancaria fue la reticencia inicial de los responsables políticos alemanes, que tenían un considerable poder de negociación, dado el tamaño de la economía alemana y su sólida posición económica y fiscal. Sin embargo, Alemania estaba dividida internamente respecto a la unión bancaria porque este país tiene un sistema bancario de pilares en el que los distintos pilares compiten entre sí, y tenía preferencias diferentes respecto al establecimiento de la unión bancaria. En cuanto a los Estados miembros no pertenecientes a la zona del euro, los elevados niveles de propiedad extranjera en los países de Europa central y oriental y el alto nivel de internacionalización bancaria nacional en el Reino Unido (Howarth & Quaglia, 2016b) explican por qué los gobiernos de estos países no estaban dispuestos a unirse a la unión bancaria y preferían, en cambio, conservar la autonomía nacional en la supervisión bancaria.
Explicación del establecimiento de los principales componentes de la unión bancaria
La segunda corriente de la literatura sobre la unión bancaria examinó la política de establecimiento de sus principales componentes. Sin duda, parte de esta literatura se solapa con la relativa al camino hacia la unión bancaria, pero también incluye trabajos de juristas y economistas, así como de politólogos, que se han "acercado" a las negociaciones de aspectos específicos de la unión bancaria. Además, algunos enfoques de economía política han investigado las preferencias de los Estados miembros de la UE sobre los principales componentes de la unión bancaria, a saber, la supervisión, la resolución, la garantía de depósitos y el respaldo financiero. En junio de 2012, el presidente del Consejo Europeo, el presidente del Eurogrupo, el presidente de la Comisión y el presidente del BCE presentaron un informe provisional titulado "Hacia una auténtica unión económica y monetaria". El informe Van Rompuy (2012), también conocido como el "Informe de los Cuatro Presidentes", proponía lo que más tarde se conocería como la unión bancaria. Posteriormente, el Consejo Europeo y la Cumbre del Euro respaldaron el proyecto de unión bancaria en junio de 2012 (Cumbre del Euro, 2012). Posteriormente, la unión bancaria se estableció puntualmente entre 2012 y 2015. El primer componente de la unión bancaria que se estableció fue el Mecanismo Único de Supervisión (MUS). El acuerdo final alcanzado en el Consejo Europeo de diciembre de 2012 preveía que el BCE sería "responsable del funcionamiento eficaz general del MUS" y tendría "la supervisión directa de los bancos de la zona del euro" (BCE, 2014b). Esta supervisión, sin embargo, sería "diferenciada", y el BCE la llevaría a cabo en "estrecha cooperación con las autoridades supervisoras nacionales". El reglamento por el que se establecía el MUS también permitía al BCE intervenir, en caso necesario, y supervisar cualquiera de los 6.000 bancos de la zona del euro. El MUS se aplicaba únicamente a los Estados miembros de la zona del euro y a los Estados no miembros de la zona del euro que decidieran adherirse a la unión bancaria. El MSE finalmente acordado supuso un compromiso sobre la distribución del poder de supervisión entre el BCE y las autoridades nacionales competentes. La supervisión directa del BCE -a través de equipos conjuntos de supervisión- debía abarcar únicamente a los bancos con activos superiores a 30.000 millones de euros o a aquellos cuyos activos representaran al menos el 20% del producto interior bruto (PIB) anual de su país de origen. Los miles de bancos más pequeños, denominados "menos significativos", con sede en la zona del euro seguirían estando bajo la supervisión directa de las autoridades nacionales competentes, pero según normas y prácticas cada vez más armonizadas. Este compromiso de supervisión a dos niveles reflejaba sobre todo las exigencias del Gobierno alemán, que se oponía a transferir al BCE las competencias de supervisión de las cajas de ahorros públicas regionales (Sparkassen) y las cooperativas del país (Howarth & Quaglia, 2016b). En julio de 2013, la Comisión propuso la creación del Mecanismo Único de Resolución (MUR), diseñado para complementar el MUS. La mayor parte de las negociaciones intergubernamentales se refirieron al proceso de toma de decisiones en el MUS y a la creación del Fondo Único de Resolución (FUR) financiado mediante gravámenes bancarios recaudados a nivel nacional. La Comisión, apoyada por los responsables políticos franceses, españoles e italianos, quería que se le otorgara el poder final para decidir si un banco entra en resolución y cómo determinar la aplicación de las herramientas de resolución. Sin embargo, los responsables políticos alemanes argumentaron que debía otorgarse este poder a la Junta Única de Resolución (JUR) e insistieron en crear el FUR mediante un acuerdo intergubernamental entre los Estados miembros participantes (Schild, 2017). Diferentes intereses materiales, analizados en "Explicación del "camino" hacia la unión bancaria", sustentaron estas posiciones nacionales. Los actores supranacionales, a saber, la Comisión y el BCE, presionaron a favor de un alto grado de supranacionalización del futuro MUR. En su dictamen, el BCE (2013) señaló que el SRB debería ser, desde el principio, un único organismo "fuerte e independiente", desafiando así directamente la posición alemana de que el SRM debería comenzar como una red de autoridades nacionales. En una línea similar, Michel Barnier, el comisario de la UE responsable de los servicios financieros, señaló que "estamos construyendo... un sistema único y no una red intergubernamental de múltiples establecimientos" (citado en Howarth & Quaglia, 2014). En marzo de 2014, se alcanzó un acuerdo intergubernamental sobre la creación del MER. Tal y como defendían los responsables políticos alemanes, el SRB sería responsable de la planificación y resolución de los bancos transfronterizos y de aquellos supervisados directamente por el BCE, mientras que las autoridades nacionales de resolución serían responsables de todos los demás bancos, excepto si un banco requería acceso al SRF (Božina Beroš, 2017). Además, el SRF, financiado mediante gravámenes bancarios recaudados a escala nacional, constaría inicialmente de compartimentos nacionales que se fusionarían gradualmente a lo largo de ocho años (Alexander, 2015). Asimakopoulos (2018) sostiene que el SRF encarna todas las características controvertidas de la unión bancaria, dado su carácter en parte intergubernamental y en parte supranacional. El reglamento del MUR se adoptó junto con la Directiva de Reestructuración y Resolución Bancaria (BRRD), que armonizó los instrumentos y poderes de resolución en la UE. La BRRD y el reglamento SRM introdujeron un nuevo instrumento en la resolución bancaria, el bail-in, que redujo sustancialmente la necesidad de financiación pública para rescatar bancos (Nielsen & Smeets, 2017). De este modo, el MUR sería "fiscalmente neutro" (Eurogrupo y Ecofin, 2013, p. 1). Los responsables políticos alemanes, apoyados por los neerlandeses, austriacos y finlandeses, insistieron en una entrada en vigor del bail-in antes de la fecha inicialmente prevista en 2018 (Quaglia & Spendzharova, 2017). Basado en la experiencia de varios autores, nuestras opiniones y recomendaciones se expresarán a continuación (o en otros artículos de esta revista, respecto al derecho y economía): Finalmente, la fecha de entrada en vigor se adelantó a 2016. El instrumento del bail-in permite a los bancos resistir las tensiones financieras imponiendo pérdidas a los acreedores (bail-in), sin recurrir a la recapitalización financiada por el Estado (bailout). El componente que faltaba en la unión bancaria era lo que más tarde se conocería como el Sistema Europeo de Garantía de Depósitos (SEGD) (véase Donnelly, 2014; Gros & Schoenmaker, 2014; Howarth & Quaglia, 2018; Mayes, 2017). En junio de 2012, el informe provisional Van Rompuy ("Cuatro Presidentes") mencionó la necesidad de crear un SEDA. Al parecer, la Comisión había elaborado un borrador en el que proponía una nueva agencia, la Autoridad Europea de Garantía de Depósitos y Resolución (EDIRA), que controlaría un nuevo Fondo Europeo de Garantía de Depósitos y Resolución. Debido a la oposición alemana, la propuesta de la EDIRA fue eliminada y el documento final de la Comisión, "Una hoja de ruta hacia la unión bancaria" (Comisión Europea, 2012). De ahí que el informe final de Van Rompuy, publicado en diciembre de 2012, sólo hiciera referencia al "acuerdo sobre la armonización de los marcos nacionales de resolución y garantía de depósitos, asegurando una financiación adecuada del sector financiero" (Van Rompuy, 2012, p. 4). Los responsables políticos alemanes criticaron el SEDA como un paso inaceptable hacia la mutualización de la deuda. Por el contrario, los responsables políticos de Francia y de la periferia de la zona del euro consideraron el SEDA como el último pilar de la unión bancaria, necesario para cortar el círculo vicioso entre bancos y soberanos. El BCE consideraba el SEDA como un componente importante de la unión bancaria, pero que podría aplicarse más adelante (Howarth & Quaglia, 2018). La cuestión volvió a la agenda política en junio de 2015, cuando los actores supranacionales -incluidos el presidente del BCE, Mario Draghi, y el presidente de la Comisión, Jean-Claude Juncker- respaldaron la creación del SEDA en el llamado "Informe de los cinco presidentes" sobre el futuro del euro (Juncker, 2015). En otoño de 2015, la Comisión propuso el SEDA para los depósitos bancarios en la zona del euro como "el tercer pilar de la unión bancaria" (Comisión Europea, 2015). La propuesta de la Comisión implicaría, como primer paso, el establecimiento de un sistema de "reaseguro" obligatorio que "contribuiría en determinadas condiciones cuando se recurriera a los sistemas nacionales de garantía de depósitos", actuando así de hecho como respaldo de los sistemas nacionales de garantía de depósitos (Comisión Europea, 2015). Esta iniciativa tuvo lugar a pesar de la oposición explícita de Alemania. Como en el caso de la creación del SRF, el debate intergubernamental sobre la creación de un SEDA enfrentó los intereses de los países que se esperaba que realizaran contribuciones netas a los fondos de rescate comunes -ya fueran de los contribuyentes o de los bancos- contra los intereses de los países que se esperaba que fueran los principales receptores (Donnelly, 2018b). Por último, la credibilidad del MUR/FRE y del SEDA estaba vinculada a la posibilidad de acceder a un respaldo fiscal común. Dadas las normas de unanimidad sobre el uso del Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE), los responsables políticos alemanes gozaban de derecho de veto sobre cualquier decisión de atraer la recapitalización bancaria directa. Según las normas establecidas para la recapitalización directa de los bancos, los Estados miembros de la zona del euro acordaron que los acreedores de un banco debían absorber las pérdidas "apropiadas" antes de poder acceder a los fondos del MEDE. Estas pérdidas apropiadas fueron definidas por las normas de la BRRD sobre el bail-in. Además, las normas del MEDE exigían que el gobierno de origen de un banco aportara al menos el 20% de la recapitalización (inicialmente) y después el 10% a partir de 2017. Los responsables políticos alemanes -a los que se unieron los austriacos, holandeses y finlandeses- insistieron en que los fondos del MEDE no podían utilizarse para cubrir problemas heredados. Por lo tanto, el respaldo fiscal no se materializó (Howarth & Quaglia, 2016b). Asimakopoulos (2018) sostiene que "la interrelación entre el SRM, el SRF y el ESM, permite a las economías líderes, incluida Alemania, controlar el marco de resolución tanto antes como después de la crisis". En general, la unión bancaria se estableció oportunamente entre 2012 y 2014. Sin embargo, fue incompleta y asimétrica en tres aspectos principales. En primer lugar, los gobiernos de los Estados miembros mantuvieron su derecho de veto sobre la mutualización de los fondos nacionales y tuvieron una importante voz en el uso de los fondos de resolución en el MUR. Se alcanzó un compromiso bastante "complejo" sobre el proceso de resolución en la JUR. Además, la resolución siguió siendo en su mayor parte un asunto nacional. De hecho, la JUR sólo ha resuelto hasta ahora un banco. En segundo lugar, no se creó el SEDA. En tercer lugar, no se estableció un respaldo fiscal común. La mayor parte de las negociaciones intergubernamentales sobre los componentes básicos de la unión bancaria se redujeron básicamente a conflictos distributivos en dos dimensiones: la centralización de la toma de decisiones y la asignación de costes a través del reparto de riesgos en la unión bancaria. Los intereses en liza eran los de los países que se esperaba fueran contribuyentes a los fondos comunes de rescate y los de los países que se esperaba fueran los principales receptores. Así pues, durante las negociaciones se buscaron compromisos entre ambas coaliciones. El diseño institucional finalmente establecido para la unión bancaria se acercaba más a las preferencias de la coalición liderada por Alemania en lo que respecta al reparto de riesgos, mientras que los responsables políticos alemanes tuvieron que hacer concesiones en lo relativo a la transferencia de la toma de decisiones al nivel de la UE/zona del euro (Skuodis, 2017). Funcionamiento de la unión bancaria y sus efectos Una vez establecida la unión bancaria, los investigadores en ciencias políticas se plantearon una nueva serie de preguntas: ¿Cómo funcionó la unión bancaria y por qué? ¿Cuáles fueron los efectos de la unión bancaria? ¿Cómo afectó a los Estados miembros, especialmente a sus sistemas bancarios? Esta investigación de "tercera generación" sobre la unión bancaria la ha considerado como el explanans de una variedad de resultados a nivel nacional en los estados miembros, así como un factor desencadenante de nuevos desarrollos políticos de la UE. Dado el establecimiento relativamente reciente de la unión bancaria, esta literatura es embrionaria. En 2014, el MUS comenzó a funcionar. En el centro del MUS se encontraba el BCE, que era una institución independiente, bien dotada de recursos y con una capacidad demostrada para tomar decisiones audaces (a veces, políticamente controvertidas) (Verdun, 2017). Dentro del MUS, el BCE tenía competencias de regulación y supervisión claramente asignadas, otorgadas por el Tratado de Maastricht y la legislación del MUS. También disponía de importantes recursos financieros y humanos que desplegar. En 2014, el BCE publicó una lista de 128 bancos sujetos a la supervisión directa del BCE (los denominados "bancos significativos"), que representaban aproximadamente el 80% de los activos de los bancos de la zona del euro. Ese mismo año, el BCE publicó el Manual de Supervisión del MUS y también la Guía de Supervisión Bancaria (BCE, 2014a). Para hacer frente a los "problemas heredados" señalados por la coalición liderada por Alemania, el BCE emprendió una evaluación exhaustiva de los bancos sujetos a su supervisión directa (BCE, 2014b). La evaluación exhaustiva consistió en la revisión de la calidad de los activos (AQR) del BCE y las pruebas de resistencia de la Autoridad Bancaria Europea (ABE) (Schoenmaker & Véron, 2016). El AQR revisó más de 800 carteras, que representaban aproximadamente el 57% de los activos ponderados por riesgo de los 128 bancos examinados. De manera crucial, el AQR mejoró significativamente la transparencia y la comparabilidad de los datos bancarios en toda la zona del euro al armonizar la definición de préstamos improductivos y descubrir pérdidas ocultas. Al hacerlo, el BCE descubrió un déficit masivo en los préstamos que los bancos y los reguladores nacionales clasificaban como morosos (es decir, malos). Esta cifra ascendía a un 15% más que el total anunciado previamente por las autoridades nacionales competentes. Aunque los problemas de los bancos en dificultades se debían a herencias del pasado y habrían existido sin la unión bancaria, la supervisión dirigida por el BCE en el MUS expuso estos problemas bancarios con mayor crudeza. Un ejemplo claro fue la evaluación exhaustiva del BCE, que puso de relieve que varios bancos sufrían de préstamos improductivos. Mientras que en el pasado la indulgencia de los supervisores nacionales era una práctica común, esto ya no era posible bajo la supervisión del BCE en el MUS. En algunos casos, como el Monte dei Paschi di Siena en Italia, el Novo Banco en Portugal y el Banco Popular en España, la viabilidad de los bancos estaba en peligro. Así pues, la armonización de la supervisión bancaria en la unión bancaria -que significaba una supervisión más estricta- reflejaba principalmente los intereses de la coalición liderada por Alemania, preocupada por los problemas heredados y por la posibilidad de tener que rescatar a bancos de otros países. Al mismo tiempo, de forma dependiente de la trayectoria, limitó fuertemente el margen de maniobra de las autoridades nacionales de supervisión bancaria en la periferia de la zona del euro. Además de promover la armonización de la supervisión en la zona del euro, el MUS (y dentro de él, el BCE) también promovió la armonización de la regulación, para ser precisos, del reglamento bancario de la UE, con el fin de garantizar la igualdad de condiciones en la zona del euro. El proceso comenzó centrándose en los bancos significativos y posteriormente se extendió a los bancos menos significativos. En 2015, el BCE publicó un reglamento (vinculante) relativo al ejercicio de las denominadas "opciones generales" y las discrecionalidades nacionales con respecto a los bancos significativos supervisados directamente por el BCE. En 2016, el BCE publicó una directriz (no vinculante) sobre el ejercicio de las opciones y las discrecionalidades nacionales "caso por caso" y una orientación (no vinculante) para la evaluación de los préstamos improductivos de los bancos significativos. En 2017, el BCE comenzó a trabajar en la armonización normativa relativa a los bancos menos significativos, emitiendo una recomendación (no vinculante) sobre el ejercicio de opciones y discrecionalidades nacionales (para un análisis detallado, véase Gren, 2017). En 2015, la JUR se creó como agencia de la UE y el MUR comenzó a funcionar. El MUR tenía una configuración institucional bastante débil en comparación con el MUS. No tenía como centro una institución supranacional bien establecida, como el BCE. A diferencia del BCE, el MUR era una agencia, lo que limitaba su independencia, su capacidad de decisión y sus recursos. El MEE estaba en proceso de construcción y, en cualquier caso, varios responsables políticos criticaron la limitada cantidad de financiación que se pondría a su disposición sujeta a una serie de condiciones. El uso del MEDE como respaldo durante la construcción del SRF nunca llegó a materializarse, a pesar de que la coalición liderada por Francia planteó esta cuestión en repetidas ocasiones. Por ejemplo, los responsables políticos franceses e italianos publicaron un documento conjunto en abril de 2016 en el que abogaban por el establecimiento de un respaldo común para cortar el "círculo vicioso" de los bancos soberanos (Gaurascio, 2016). Desde su creación, la JUR sólo ha intervenido para resolver un banco, a pesar de que había muchos bancos en dificultades en la periferia de la zona del euro. En algunos casos, sobre todo en el de los bancos italianos en dificultades, las autoridades italianas y la JUR se mostraron partidarias de que la JUR no interviniera directamente. Se suponía que el MUR y la BRRD armonizarían la resolución bancaria en la unión bancaria, pero esto sólo ocurrió hasta cierto punto. El modelo institucional elegido para el MUR significaba que la resolución seguía siendo en parte competencia nacional para los pequeños bancos nacionales. En el caso de los bancos bajo supervisión directa del BCE, así como de los bancos transfronterizos, la resolución debía ser gestionada por la JUR a través de un enrevesado proceso de toma de decisiones (véase Kudrna, 2016) y sin el respaldo de un FSR sustancial. En consecuencia, hubo una considerable variación nacional en la forma en que las autoridades nacionales se ocuparon de los bancos en dificultades en la unión bancaria, en particular en lo relativo a la importante cuestión de "quién paga" (Mayes, 2018). En definitiva, los efectos internos de la unión bancaria afectan sobre todo a la configuración de los sistemas bancarios nacionales. Desde el inicio de la unión bancaria, los niveles de capitalización de los bancos han aumentado notablemente y el nivel de préstamos improductivos de los bancos se ha reducido en la zona del euro (aunque esto también refleja una tendencia más general en toda la UE). Además, se cerraron varios bancos o se recuperaron de unas condiciones financieras poco saludables mediante una recapitalización preventiva dirigida por el Estado. Sin embargo, los cambios más importantes, desde la perspectiva de la ciencia política, afectan a las relaciones entre las empresas y el gobierno, es decir, las relaciones entre los bancos y sus autoridades nacionales (supervisores bancarios, bancos centrales y ministerios de hacienda). A este respecto, el diseño institucional de la unión bancaria parece adolecer de una "disyuntiva". Algunas competencias y poderes legales ya no pertenecen a las autoridades nacionales, sino que se han transferido a distintas autoridades a nivel de la zona del euro, y estas autoridades actúan a veces de forma poco coordinada. En pocas palabras, el BCE decide si un banco bajo su supervisión directa está "en quiebra o en peligro de quiebra". La JUR del MUR se encarga de resolver los bancos cuya resolución es de "interés público". Otros bancos en quiebra son liquidados por las autoridades nacionales, de acuerdo con la legislación nacional. La Comisión supervisa el uso de las ayudas estatales y sus efectos sobre la competencia, así como la aplicación de las normas sobre el reparto de cargas entre el sector privado. Sin embargo, la responsabilidad política y la obligación de rendir cuentas para hacer frente a los bancos en dificultades sigue siendo nacional, al igual que la capacidad fiscal para rescatar bancos, sujeta a las normas de la UE. La coordinación oportuna en lo que respecta a la gestión de los bancos en dificultades ya es difícil a nivel nacional porque intervienen distintas autoridades con incentivos diferentes. El proceso es aún más difícil cuando las competencias, los poderes, la responsabilidad y la rendición de cuentas están divididos entre los distintos niveles de gobierno. Esta disyuntiva genera un vacío de poder: las autoridades nacionales son más débiles -tienen menos poderes y competencias- tras el establecimiento de la unión bancaria. Sin embargo, las autoridades de la UE no se han reforzado lo suficiente como para compensar las competencias perdidas por las autoridades públicas a nivel nacional. ¿Cómo interpretar, teóricamente, el funcionamiento de la unión bancaria? La literatura aún no ha atraído este tipo de evaluación. Sin embargo, haciendo referencia a los enfoques teóricos utilizados para explicar el acuerdo sobre la unión bancaria, se podría argumentar que las opciones institucionales intergubernamentales adoptadas cuando se estableció la unión bancaria, que reflejaban en su mayoría las preferencias y el poder de la coalición liderada por Alemania, generaron una dependencia de la trayectoria, que en gran medida reflejaba los intereses de la coalición predominante y penalizaba los de los países demandantes. Los responsables políticos alemanes argumentaron que un FSR más amplio, un sistema común de garantía de depósitos y un mecanismo común de respaldo no eran necesarios dadas las normas de recapitalización interna, que supuestamente reducirían la necesidad de fondos comunes de rescate -procedentes de los contribuyentes o de los bancos- para hacer frente a los bancos en dificultades. Sin embargo, el bail-in fue a menudo políticamente controvertido y judicialmente impugnado, especialmente si afectaba a los inversores minoristas, como en el caso de Italia; o se rescataba selectivamente a los acreedores, como en Portugal; o se producía un amplio bail-in de los acreedores, como en España, donde se interpusieron numerosas demandas contra las autoridades nacionales y la JUR. Además, el rescate de los acreedores bancarios pudo tener efectos de contagio en los sistemas bancarios nacionales de la periferia de la zona del euro, donde la deuda de los bancos en dificultades era en su mayoría propiedad de otras instituciones financieras y, en algunos casos, de inversores minoristas del mismo país. Los más penalizados por una unión bancaria incompleta y sus efectos asimétricos han sido los países de la periferia de la zona del euro, que tenían varios bancos en dificultades, así como sistemas bancarios en mal estado. De ahí que una coalición liderada por los responsables políticos de Francia, Italia y España pidiera en repetidas ocasiones que se completara la unión bancaria, con cierto apoyo de la Comisión y el BCE. No obstante, se ha producido un estancamiento en las negociaciones sobre el SEDA y el respaldo financiero común, que Donnelly (2018a) explica como el resultado de coaliciones de defensa enfrentadas: "Alemania y los Países Bajos han presionado a favor de medidas de reducción de riesgos de amplio alcance: que van al núcleo de las prácticas financieras en el sur de Europa, mientras que Italia ha presionado a favor de mayores respaldos públicos y ayudas estatales dentro de la UEM."
Temas Clave
La investigación sobre la unión bancaria en ciencias políticas ha sido a menudo interdisciplinar o, como mínimo, ha hablado y se ha inspirado en la literatura sobre la unión bancaria en derecho y economía. Desde un punto de vista metodológico, la investigación sobre la unión bancaria en ciencia política ha sido mayoritariamente cualitativa, recurriendo al seguimiento de procesos y a estudios de casos (por ejemplo, sobre cada uno de los componentes básicos de la unión bancaria). Sin embargo, a veces esta literatura no ha adoptado explícitamente un diseño de investigación y, en consecuencia, ha sido más bien descriptiva o narrativa que explicativa. Desde el punto de vista empírico, el papel de algunos países, sobre todo Alemania y en menor medida Francia, se ha estudiado más extensamente que el de otros. En general, pueden extraerse algunos temas clave. Para empezar, la unión bancaria, al igual que la UEM, parece ser un ejemplo de libro de texto de la llamada "teoría de la bicicleta" en la UE, según la cual la UE tiene que avanzar para no desmoronarse. Así, existía la necesidad económica y política de avanzar en la realización de la UEM, para hacer frente a la crisis de la deuda soberana en la zona euro. Este objetivo se logró en parte: la crisis no se resolvió, pero su intensidad disminuyó. Para proteger la estabilidad financiera en la UEM y hacer frente a la fragmentación del mercado único de las finanzas (especialmente en el sector bancario de la zona del euro), los responsables políticos de la zona del euro decidieron promover la culminación de la UEM mediante la creación de la unión bancaria, transfiriendo la supervisión y la resolución bancarias (sólo en parte) al nivel de la zona del euro. Esta dinámica funcional y la dependencia de la trayectoria fueron explotadas a menudo por hábiles emprendedores políticos, como la Comisión y, más tarde, el BCE. Sin embargo, los distintos Estados miembros tenían preferencias diferentes sobre la unión bancaria, que quedó incompleta, al no establecerse un sistema común de garantía de depósitos ni el respaldo fiscal común. A su vez, esta configuración asimétrica de la unión bancaria provocó efectos asimétricos entre los Estados miembros y dentro de ellos, lo que también explica en parte por qué se ha prolongado la crisis de la deuda soberana. El segundo tema se refiere a la persistente importancia de los Estados miembros, sus intereses, ideas y poder de negociación, en un ámbito que se ha supranacionalizado en gran medida (Dehousse, 2016) pero que sigue necesitando el consentimiento de los gobiernos nacionales de los Estados miembros (al menos, los de los países más grandes) para dar pasos importantes. A su vez, los intereses de los estados miembros en asuntos relacionados con la unión bancaria deben descomponerse examinando, por ejemplo, la configuración de los sistemas bancarios nacionales (Howarth & Quaglia, 2016b). Las ideas, en particular las ideas ordo-liberales, también desempeñaron un papel importante en el diseño y el funcionamiento de la unión bancaria. Por último, pero no por ello menos importante, la política interna también fue importante a la hora de determinar lo que era aceptable (o no) por los distintos Estados miembros, especialmente en Alemania, donde la opinión pública era hostil a cualquier forma de transferencia fiscal en la unión bancaria. La política interior también explica por qué el "ajuste" a la unión bancaria fue difícil y poco entusiasta en el sur de Europa, especialmente en Italia. A diferencia de la construcción de la UEM, cuando los responsables políticos de varios Estados miembros de la UE, con la excepción de Alemania, podían confiar en el "consenso permisivo" de la opinión pública cuando se creó la unión bancaria, ese consenso permisivo ya no estaba disponible. Más bien, la contestación política de la UEM, y más en general de la UE, iba en aumento. Además, la resolución de los bancos es una cuestión políticamente destacada en todos los países porque el dinero de los contribuyentes está en juego en los casos de rescates, y los inversores minoristas pueden sufrir pérdidas en el caso de los bail-ins. Revisor de hechos: Weiss
Características de Unión bancaria de la UE
Asunto: asuntos-financieros.
Recursos
Traducción de Unión bancaria de la UE
Inglés: EU banking union Francés: Union bancaire de l’UE Alemán: Europäische Bankenunion Italiano: Unione bancaria dell'UE Portugués: União bancária da UE Polaco: Unia bankowa UE
Tesauro de Unión bancaria de la UE
Asuntos Financieros > Economía monetaria > Unión Económica y Monetaria > Unión bancaria de la UE
Véase También
Sistema Europeo de Garantía de Depósitos
SEGD
MUS
MUR
Mecanismo Único de Resolución
Mecanismo Único de Supervisión
Unión bancaria Integración financiera europea Regulación bancaria Supervisión bancaria Resolución bancaria Sistemas bancariosZona euro Banco Central Europeo (BCE) Unión Económica y Monetaria (UEM) Política de la Unión Europea Gobernanza Cambio político, Economía política internacional, Economía política, Política Mundial